Sentenza n. 209/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Una cooperativa sociale aveva chiesto l’autorizzazione alla realizzazione di un Centro diurno per soggetti non autosufficienti. Ottenuta dalla Regione la verifica favorevole di compatibilità con il fabbisogno regionale, la cooperativa aveva presentato al Comune l’istanza di autorizzazione all’esercizio e di accreditamento; il Comune l’aveva poi trasmessa alla Regione. La Regione aveva dichiarato inammissibile l’istanza, rilevando che era stata presentata originariamente al Comune anziché al competente ufficio regionale, che non era stato utilizzato il modello regionale e che mancavano alcuni documenti, tra cui la certificazione antincendio, l’agibilità, la dichiarazione sostitutiva sul possesso dei requisiti e l’autorizzazione comunale alla realizzazione. Il TAR aveva annullato il diniego limitatamente all’autorizzazione all’esercizio, ritenendo illegittime l’omessa comunicazione dei motivi ostativi, l’omesso soccorso istruttorio e la qualificazione dell’istanza come inammissibile. La Regione ha appellato deducendo, in sintesi, la falsa applicazione della disciplina regionale, l’assenza di autorizzazione alla realizzazione, dell’agibilità e della certificazione antincendio, la non necessità del preavviso di rigetto e del soccorso istruttorio in presenza di un’attività vincolata, nonché l’erroneità dell’affermazione secondo cui l’istanza presentata al Comune avrebbe dovuto essere trasmessa alla Regione. La cooperativa ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione di autonome rationes decidendi e per violazione dei criteri redazionali, oltre a dedurre l’infondatezza dei motivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni dell’appellata relative alla sopravvenuta acquiescenza, alla mancata impugnazione di una ratio decidendi e alla violazione dei criteri redazionali. Ha poi respinto l’appello nel merito, confermando l’illegittimità del diniego di autorizzazione all’esercizio. Poiché il procedimento autorizzatorio non era soggetto alle regole dell’evidenza pubblica previste per l’accreditamento, la Regione doveva applicare le garanzie della legge generale sul procedimento amministrativo. Le carenze documentali indicate nel diniego erano sanabili e non comportavano decadenza automatica: l’amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio e consentire all’interessata di regolarizzare la domanda o presentare controdeduzioni entro un termine. La successiva istanza del 31 agosto 2023 costituiva un distinto segmento procedimentale e non incideva sulla legittimità del primo diniego. Quanto all’autorizzazione comunale alla realizzazione, il Collegio ha ritenuto la questione non decisiva perché il relativo decreto era successivo al primo procedimento; ha comunque osservato che la disciplina regionale consente di configurare, decorso inutilmente il termine inderogabile di 120 giorni, una peculiare ipotesi di silenzio-assenso comunale, nonostante l’esclusione generale del silenzio-assenso in materia sanitaria prevista dalla legge statale, trattandosi di una disciplina regionale di maggiore tutela. La Regione era inoltre tenuta a provvedere sull’istanza, poiché la legge regionale ammette la presentazione della domanda alternativamente alla Regione o al Comune e, in ogni caso, il Comune aveva concretamente trasmesso l’istanza alla Regione. Le spese sono state poste a carico della Regione e liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto era dovuto nel procedimento di autorizzazione all’esercizio, non trattandosi di una procedura concorsuale; l’interessata doveva essere posta in condizione di presentare osservazioni sulle carenze rilevate.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di attivare il soccorso istruttorio per consentire la regolarizzazione di carenze documentali sanabili, quando queste non producano una conseguenza decadenziale automatica.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Rileva quale fondamento dei doveri di buona fede e correttezza dell’amministrazione nei rapporti con il privato.

• art. 20, commi 1 e 4, l. 241/1990

  Il comma 4 esclude in via generale il silenzio-assenso in materia di salute; tuttavia, la disciplina regionale può prevedere, nell’ambito della propria competenza, livelli ulteriori di tutela e peculiari meccanismi di semplificazione.

• art. 29, comma 2-quater, l. 241/1990

  Consente alle Regioni di prevedere, nei procedimenti di propria competenza, livelli ulteriori di tutela rispetto a quelli stabiliti dalla legge generale sul procedimento, compresi meccanismi regionali di silenzio-assenso.

• art. 7 l.r. Puglia n. 9/2017

  Il comune, inderogabilmente entro centoventi giorni dal ricevimento del parere favorevole di compatibilità, rilascia l’autorizzazione alla realizzazione.

  Il termine inderogabile di 120 giorni per il rilascio dell’autorizzazione comunale alla realizzazione, unitamente alla disciplina della decorrenza della validità del parere regionale di compatibilità, consente di configurare una peculiare ipotesi regionale di silenzio-assenso in caso di inutile decorso del termine.

• art. 8, comma 1, l.r. Puglia n. 9/2017

  Tutti i soggetti che intendono gestire attività sanitaria o socio-sanitaria soggetta ad autorizzazione all’esercizio sono tenuti a presentare domanda alla Regione o al comune nonché al Dipartimento di Prevenzione della ASL competente per territorio.

  La domanda di autorizzazione all’esercizio può essere presentata alternativamente alla Regione o al Comune. Se il Comune riceve l’istanza e la trasmette alla Regione, sorge in capo alla Regione l’obbligo di provvedere.

• art. 35, comma 2, d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dal giudice di primo grado quale conferma dell’illegittimità dell’esclusione automatica dell’istanza per il mancato utilizzo del modello predisposto dall’amministrazione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La Regione non può invocare il carattere vincolato del diniego per escluderne l’annullamento, poiché l’omesso preavviso e l’omesso soccorso istruttorio hanno inciso sulle garanzie partecipative e sulla possibilità di regolarizzare la domanda.

• art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione c.p.a.

  La violazione dei criteri dimensionali e redazionali degli atti processuali non determina automaticamente l’inammissibilità del ricorso; può comportare la condanna al pagamento di una somma parametrata al superamento dei limiti e alla complessità degli atti.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione amministrativa non soggetto a evidenza pubblica, le carenze documentali sanabili non determinano automaticamente l’inammissibilità o la decadenza dell’istanza: l’amministrazione deve attivare il soccorso istruttorio e consentire all’interessato di regolarizzare la domanda o presentare controdeduzioni entro un termine.
• Il preavviso di rigetto è dovuto nel procedimento autorizzatorio ordinario, quando non ricorra una procedura concorsuale e l’amministrazione intenda fondare il diniego su carenze documentali o altri elementi suscettibili di chiarimento e regolarizzazione.
• La presentazione di una domanda a uno degli enti alternativamente indicati dalla disciplina regionale non rende l’istanza inammissibile; ove l’ente destinatario la trasmetta all’amministrazione competente, quest’ultima è tenuta a esaminarla e a provvedere.
• Una disciplina regionale può introdurre, nell’ambito dei procedimenti di propria competenza e quale livello ulteriore di tutela del privato, una peculiare ipotesi di silenzio-assenso collegata all’inutile decorso di un termine inderogabile previsto per il rilascio di un’autorizzazione comunale, anche quando la legge statale preveda in via generale l’esclusione del silenzio-assenso in una determinata materia.
• La violazione dei criteri di redazione o dei limiti dimensionali degli atti processuali non comporta automaticamente l’inammissibilità dell’impugnazione quando la disciplina applicabile prevede quale conseguenza una sanzione pecuniaria parametrata al superamento dei limiti e alla complessità degli atti.

Come è indicizzato