Sentenza n. 7224/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, ESCo, aveva presentato il 19 giugno 2017 una RVC relativa a interventi standardizzati di isolamento termico e sostituzione di vetri, riferiti a quattro clienti finali. Il GSE aveva respinto la richiesta richiamando la disciplina del D.M. 11 gennaio 2017 e contestando: il superamento dei dodici mesi tra prima attivazione e avvio del progetto, assumendo come prima attivazione il 31 gennaio 2013; l’insufficienza della documentazione tecnica e delle fatture richieste per verificare le condizioni di applicabilità delle schede; l’incoerenza tra le trasmittanze indicate nei documenti tecnici e nei fogli di rendicontazione. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo legittime le richieste documentali e non dimostrato l’invio di tutta la documentazione necessaria. In appello la società ha dedotto error in iudicando, travisamento dei fatti e mancata valutazione dei documenti, violazione del D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, sproporzione e sviamento; ha inoltre lamentato la violazione dei principi di lealtà procedimentale, correttezza, trasparenza e imparzialità, omissione di pronuncia, violazione dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000 e dell’art. 1, comma 2, della l. 241/1990, nonché l’erroneo diniego delle istanze istruttorie ai sensi dell’art. 63 c.p.a. Ha prospettato anche una questione interpretativa ai sensi dell’art. 267 TFUE e una questione di legittimità costituzionale. Il GSE ha resistito sostenendo, tra l’altro, la rilevanza delle fatture, delle relazioni tecniche, dei dati sulle trasmittanze e della documentazione relativa ai singoli interventi.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; è accolto il ricorso di primo grado e sono annullati il diniego del GSE e gli atti connessi. La RVC, presentata nel 2017 per progetti standardizzati che avevano raggiunto la soglia minima, ricadeva nel regime transitorio dell’art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 e poteva essere rendicontata secondo il D.M. 28 dicembre 2012: non era quindi legittimo applicare retroattivamente requisiti documentali introdotti successivamente. Il GSE conserva il potere di svolgere verifiche e chiedere integrazioni, ma il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non puntualmente richiesti dalla disciplina vigente al momento della domanda, quando l’operatore abbia adempiuto agli obblighi allora previsti. Nel caso concreto la società aveva trasmesso ampia documentazione e partecipato al procedimento; il GSE non aveva svolto un supplemento istruttorio né spiegato adeguatamente perché i documenti fossero insufficienti, arrestando l’istruttoria a un riscontro formale. Anche le lacune o incoerenze dei dati tecnici erano suscettibili di chiarimento mediante soccorso istruttorio. Ne conseguono i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione. Le restanti censure, comprese quelle sulle istanze istruttorie e le questioni prospettate ai sensi dell’art. 267 TFUE e di legittimità costituzionale, sono assorbite. Spese di entrambi i gradi compensate per le peculiarità del caso e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, D.M. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  La disciplina transitoria consente ai progetti standardizzati già giunti alla soglia minima di essere rendicontati, entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del decreto, secondo le regole del D.M. 28 dicembre 2012.

• art. 16, comma 5, D.M. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  Il decreto si applica ai progetti presentati dalla sua entrata in vigore, fatta salva la disciplina transitoria del comma 1; non è pertanto applicabile retroattivamente alle rendicontazioni ammesse al previgente regime.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia

  I principi di collaborazione e buona fede ostano a un diniego basato su un onere documentale sopravvenuto, non conoscibile o non esigibile dal richiedente al momento della presentazione della domanda.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio

  Il potere di verifica e controllo del GSE riguarda l’accertamento di violazioni di prescrizioni previamente stabilite e la verifica della veridicità delle dichiarazioni e dei documenti; non legittima il diniego fondato su carenze documentali non previste ex ante come requisito.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Per le informazioni acquisibili autonomamente dal Gestore, non può essere imposto al richiedente un aggravio documentale che la normativa consente all’amministrazione di reperire direttamente.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  L’amministrazione deve acquisire d’ufficio le informazioni reperibili presso altre amministrazioni o già disponibili, senza trasferire sul privato un onere documentale non necessario.

• art. 63 c.p.a.

  ERROR IN IUDICANDO, IN RELAZIONE ALLE ISTANZE ISTRUTTORIE. VIOLAZIONE DI LEGGE, IN RELAZIONE ALL’ART. 63 C.P.A.

  La disposizione è richiamata nell’appello per contestare la decisione sulle istanze istruttorie, ma la relativa censura è assorbita e la sentenza non ne offre un’interpretazione di merito.

Massime di principio

• La disciplina transitoria dell’art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 mantiene assoggettati al D.M. 28 dicembre 2012 i progetti standardizzati che, alla data di entrata in vigore del nuovo decreto, avevano raggiunto la soglia minima e le cui rendicontazioni sono presentate entro il termine transitorio; non si possono applicare retroattivamente requisiti documentali successivi.
• Il Gestore degli incentivi può svolgere verifiche e chiedere documenti ulteriori rispetto a quelli allegati alla domanda, ma il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non puntualmente prescritti dalla disciplina vigente al momento della richiesta, se il richiedente ha assolto gli obblighi documentali allora previsti.
• Quando il richiedente abbia presentato documentazione ampia e partecipato al procedimento, l’amministrazione non può arrestarsi al mero rilievo formale di lacune o incongruenze: deve svolgere un supplemento istruttorio oppure indicare specificamente perché i documenti prodotti non siano idonei a dimostrare i requisiti.
• Le carenze documentali o le incoerenze dei dati suscettibili di chiarimento non giustificano automaticamente il rigetto della domanda di incentivo; in presenza di una partecipazione collaborativa del richiedente, l’amministrazione deve valutare il ricorso al soccorso istruttorio procedimentale, nel rispetto dei principi di proporzionalità, collaborazione e buona fede.
• Il potere di controllo del GSE non consente di addossare ex post al beneficiario l’onere di acquisire e conservare documenti che non erano previamente individuati dalle regole tecniche applicabili: un simile onere imprevedibile può produrre un illegittimo effetto sorpresa.

Come è indicizzato