Cassazione Civile, Ordinanza n. 10922/2024 del 23/04/2024

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una sanzione amministrativa pecuniaria di Euro 180.000,00, accompagnata dalla perdita dei requisiti di onorabilità e da una temporanea incapacità a ricoprire incarichi di amministrazione, direzione e controllo in società con titoli quotati o diffusi al pubblico, irrogata dalla Consob a seguito di ispezioni presso una banca. Secondo l'Autorità, nel 2013 la banca avrebbe collocato in modo massiccio e sistematico azioni proprie e azioni emesse con apertura del libro soci a clienti soci e non soci, mediante una campagna promozionale qualificabile come offerta al pubblico di prodotti finanziari, svolta senza prospetto informativo. Il ricorrente, che era componente del consiglio di amministrazione nel periodo rilevante, ha proposto opposizione e poi ricorso per cassazione articolando quattro motivi: 1) violazione delle norme sul termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, sostenendo che il provvedimento fosse stato adottato e notificato oltre il termine finale indicato dalla Consob e che il termine dovesse essere considerato perentorio; 2) violazione delle norme del TUF e della legge n. 262/2005, deducendo che il regolamento Consob avrebbe introdotto un limite temporale cogente all'esercizio del potere sanzionatorio; 3) vizio di motivazione per mancata declaratoria di estinzione del provvedimento sanzionatorio per decorso del termine massimo; 4) violazione delle norme sul TUF e sul codice civile in tema di offerta al pubblico, sostenendo che l'operazione non integrasse un'offerta pubblica di prodotti finanziari, ma al più trattative individuali o ordini del cliente, e che mancassero i requisiti di una proposta rivolta a un numero indeterminato di destinatari.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi tre motivi, affermando che il termine fissato dal regolamento Consob per la conclusione del procedimento sanzionatorio ha funzione meramente ordinatoria e sollecitatoria, non è perentorio e non determina l'estinzione della sanzione; ha inoltre ribadito che il procedimento sanzionatorio amministrativo in materia finanziaria è retto dalla legge n. 689/1981, non dalla legge n. 241/1990, e che i vizi procedimentali non rilevano nei limiti indicati dalla giurisprudenza consolidata. Ha respinto anche il quarto motivo, confermando che la campagna di collocamento delle azioni costituiva un'offerta al pubblico di prodotti finanziari ai sensi del TUF, poiché rivolta indistintamente a clienti soci e non soci, con condizioni uniformi e con finalità promozionale programmata dai vertici aziendali, in assenza del prospetto informativo. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna del ricorrente alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-septies L. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato dal ricorrente per sostenere la nullità/invalidità del provvedimento oltre termine; la Corte non ne ha accolto la tesi, ritenendo inapplicabile la disciplina generale della legge 241/1990 al procedimento sanzionatorio Consob.

• art. 4 Regolamento Consob sui procedimenti sanzionatori

  Il termine ivi previsto per la conclusione del procedimento è stato qualificato come ordinatorio e sollecitatorio, non perentorio, e dunque non idoneo a determinare l'estinzione della sanzione.

• art. 8 Regolamento Consob sui procedimenti sanzionatori

  Richiamato in combinazione con l'art. 4 dal ricorrente; la Corte non ha riconosciuto effetti decadenziali o estintivi alla disciplina regolamentare.

• art. 3 d.lgs. 58/1998

  Richiamato nel motivo di ricorso relativo alla disciplina del procedimento e al termine di conclusione; non ritenuto idoneo a fondare la pretesa perentorietà del termine.

• art. 195 d.lgs. 58/1998

  Il procedimento sanzionatorio Consob è stato ricondotto a questa disciplina speciale; i vizi procedimentali non sono stati ritenuti decisivi nei limiti individuati dalla giurisprudenza richiamata.

• art. 24 L. 262/2005

  La Corte ha escluso che questa norma abbia attribuito alla Consob il potere di fissare un termine perentorio per l'esercizio della potestà sanzionatoria o introdotto una deroga al regime della legge n. 689/1981.

• art. 14 L. 689/1981

  Richiamato quale disciplina generale delle sanzioni amministrative, non derogata dal regolamento Consob nei termini prospettati dal ricorrente.

• art. 21-octies, comma 2, L. 7 agosto 1990, n. 241

  La Corte ha ribadito che, nei procedimenti sanzionatori amministrativi in materia finanziaria, i vizi procedimentali non sono rilevanti secondo i limiti di tale disposizione, trattandosi di provvedimenti vincolati e non modificabili nel contenuto.

• art. 1, comma 1, lett. t), d.lgs. 58/1998 (TUF)

  La nozione di offerta al pubblico di prodotti finanziari è stata interpretata in senso ampio, comprensivo di qualsiasi comunicazione idonea a porre l'investitore in grado di decidere se acquistare o sottoscrivere i prodotti.

• art. 94, comma 1, d.lgs. 58/1998 (TUF)

  È stata confermata la violazione dell'obbligo di pubblicazione del prospetto informativo in presenza di un'offerta al pubblico di prodotti finanziari.

• art. 1336 c.c.

  Richiamato dal ricorrente per negare la configurabilità dell'offerta; la Corte ha chiarito che il raffronto con la disciplina civilistica non impedisce di ricondurre alla nozione di offerta pubblica anche comunicazioni dirette a una categoria indeterminata di destinatari, purché uniformi e standardizzate.

• art. 1326 c.c.

  Richiamato nel quarto motivo per sostenere l'assenza di una proposta contrattuale vincolante; la Corte ha ritenuto irrilevante tale impostazione rispetto alla disciplina speciale dell'offerta pubblica di prodotti finanziari.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto dell'obbligo del ricorrente di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo in materia finanziaria, il termine fissato da un regolamento dell'autorità di vigilanza per la conclusione del procedimento ha natura ordinatoria e sollecitatoria, salvo espressa previsione di perentorietà in una fonte primaria; il suo superamento non comporta di per sé l'estinzione della sanzione.
• Il procedimento sanzionatorio Consob è retto dalla disciplina speciale del TUF e, per quanto non diversamente previsto, dalla legge n. 689/1981; non si applica in via generale la legge n. 241/1990 ai fini dell'invalidità dei vizi procedimentali nei termini invocati dalla parte sanzionata.
• Nelle sanzioni amministrative vincolate, i vizi del procedimento non sono di regola decisivi quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; ciò riduce la rilevanza invalidante di eventuali irregolarità procedimentali.
• Ai fini dell'offerta pubblica di prodotti finanziari, la nozione del TUF ha portata ampia e funzionale alla tutela dell'investitore: rileva qualsiasi comunicazione che presenti informazioni sufficienti a consentire una decisione di acquisto o sottoscrizione, anche se rivolta a una categoria di destinatari individuabile solo ex post.
• Un collocamento di strumenti finanziari può integrare offerta al pubblico anche se realizzato attraverso una campagna promozionale uniforme e non personalizzata verso clienti soci e non soci, quando sia programmato dai vertici aziendali e destinato a una platea indeterminata di potenziali investitori.
• Quando ricorre un'offerta al pubblico di prodotti finanziari, l'omissione del prospetto informativo integra la violazione dell'art. 94 TUF, indipendentemente dalla qualificazione civilistica dell'operazione come proposta contrattuale ex art. 1336 c.c. o da trattative individuali ex art. 1326 c.c.

Come è indicizzato