Sentenza del 23/10/2020 n. 222 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La questione riguarda l'art. 54, commi 2, 3, 4 e 5, della legge regionale Veneto n. 33/2002 che disciplina le concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa. I commi censurati obbligavano l'aggiudicatario di una procedura comparativa a corrispondere un indennizzo al concessionario uscente (a pena di esclusione dalla gara), prevedevano che il Comune inserisse nell'avviso di gara una perizia asseverata sul valore aziendale del gestore uscente e fissavano l'indennizzo al 90% del valore risultante dalla perizia. La ricorrente ha impugnato l'avviso di gara e dedotto l'illegittimità costituzionale delle norme regionali per eccesso di competenza delle Regioni e per conflitto con principi civilistici e con il codice della navigazione.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, commi 2, 3, 4 e 5, della legge regionale Veneto n. 33/2002. La Corte ha ritenuto che le norme regionali invadono la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.) disponendo criteri e modalità di affidamento delle concessioni che possono incidere sull'accesso al mercato e sulle condizioni concorrenziali a livello nazionale. La Corte ha precisato che la normativa UE che consente di prevedere garanzie per l'ammortamento degli investimenti del gestore uscente non autorizza le Regioni ad alterare le modalità con cui lo Stato, nell'ambito della sua competenza esclusiva, intende esercitare tale facoltà; ha respinto la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'UE e ha ritenuto assorbita la questione relativa all'ordinamento civile (lett. l)). L'eccezione di inammissibilità per sopravvenuta carenza d'interesse (per effetto di misure di proroga legate al COVID) è stata rigettata, in quanto la rilevanza va valutata alla data dell'ordinanza di rimessione.

Norme richiamate

• Legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33, art. 54, commi 2-5

  art. 54, commi 2, 3, 4 e 5

  Prevedono che la procedura di rilascio/modifica/rinnovo delle concessioni demaniali marittime sia subordinata al pagamento, da parte dell'aggiudicatario, di un indennizzo al gestore uscente, con perizia asseverata e misura fissata al 90% del valore aziendale; la Corte ha ritenuto tali disposizioni invasive della competenza statale sui criteri/modalità di affidamento.

• Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) e lett. l)

  art. 117, comma 2, lett. e) e l)

  Lettera e): tutela della concorrenza è competenza esclusiva dello Stato; la disciplina dei criteri/modalità di selezione delle concessioni rientra in questa competenza. Lettera l): ordinamento civile rilevante ma, nel caso specifico, la questione civilsitica è stata assorbita dalla prevalente violazione sulla competenza in materia di concorrenza.

• Decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, art. 16, comma 4

  Attua la Direttiva servizi: stabilisce che le procedure di selezione non possono accordare vantaggi al prestatore uscente; usato dalla Corte per confermare che regole che favoriscono l'uscente incidono sulla libera concorrenza e devono essere determinate dallo Stato.

• Regio Decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione), art. 49

  Prevede che le opere non amovibili realizzate dal concessionario siano acquisite al demanio senza compenso salvo diversa previsione nel titolo; la Regione non poteva introdurre una normativa regionale che derogasse a tale principio in modo da gravare sul subentrante.

• Direttiva 2006/123/CE del Parlamento e del Consiglio (Directive servizi), art. 12 e considerando n. 62

  art. 12; considerando n. 62

  Riconosce la possibilità per gli Stati membri di tener conto dell'ammortamento degli investimenti del gestore uscente; la Corte osserva che tale possibilità va esercitata dallo Stato nell'ambito della sua competenza esclusiva e non dalle Regioni in contrasto col riparto costituzionale delle competenze.

• Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, art. 182, comma 2 (convertito nella legge 17 luglio 2020, n. 77)

  Ha sospeso alcuni procedimenti di devoluzione e prorogato concessioni in relazione all'emergenza COVID-19; la Regione ha invocato questa norma per sostenere la sopravvenuta carenza di interesse, ma la Corte ha ritenuto irrilevante tale circostanza ai fini dell'ammissibilità della questione (si valuta lo stato delle cose alla data della rimessione).

• Legge 30 dicembre 2018, n. 145, commi 682 e seguenti

  Prevedeva la proroga di 15 anni delle concessioni demaniali vigenti alla data di entrata in vigore; citata nel contesto delle misure successive e delle argomentazioni difensive della Regione.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt. 49 e 56

  Riferimenti al mercato interno e alla libertà di stabilimento/prestazione di servizi evocati dalla Regione come possibili profili da sottoporre al giudizio della Corte di giustizia. La Corte costituzionale ha ritenuto che non sussistessero i presupposti per il rinvio pregiudiziale e ha sottolineato che la conformità al diritto UE non autorizza le Regioni a invadere competenze statali esclusive.

Massime di principio

• Le Regioni non possono stabilire criteri e modalità di selezione delle concessioni demaniali quando tali norme incidono sulla tutela della concorrenza o sulle condizioni di accesso al mercato: questa materia rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. e)).
• Una disposizione regionale che condizioni l'aggiudicazione di una concessione al pagamento di un indennizzo al gestore uscente può costituire una barriera competitiva e quindi risultare incostituzionale se altera l'uniformità delle regole di accesso al mercato a livello nazionale.
• La possibilità, prevista dal diritto UE, che lo Stato disciplini forme di ammortamento degli investimenti del gestore uscente non autorizza le Regioni a esercitare autonomamente tale opzione in contrasto con il riparto costituzionale delle competenze; spetta allo Stato decidere se e come attuare tale facoltà.
• Nel conflitto tra norme regionali e statali su materie che toccano la concorrenza, prevale la competenza statale: la presenza di finalità locali (es. tutela del territorio o del turismo) non giustifica l'introduzione di regole che incidono sulle modalità di affidamento e sull'accesso al mercato.
• Se si intende tutelare l'affidamento o l'ammortamento degli investimenti del concessionario uscente, è opportuno rivolgersi al legislatore statale per una disciplina uniforme che tenga conto anche degli obblighi derivanti dal diritto europeo.
• Ai fini dell'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice a quo, la rilevanza va valutata con riferimento allo stato delle cose alla data dell'ordinanza di rimessione; modifiche intervenute successivamente (jus superveniens) non invalidano automaticamente la rimessione.