Sentenza n. 2109/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente principale, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione deducendo che l’aggiudicataria non avrebbe correttamente considerato, nei costi della manodopera, gli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva di secondo livello, tra cui premi di produzione, maggiorazioni, indennità aeroportuali, buoni pasto, parcheggi, tesseramenti e assegni ad personam. Ha sostenuto, da un lato, che la stazione appaltante non avrebbe potuto chiedere chiarimenti sui costi della manodopera, dovendo procedere all’esclusione dell’offerta, e, dall’altro, che l’offerta sarebbe stata inattendibile e in perdita, oltre a violare l’obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale, deducendo l’incongruità dell’offerta della ricorrente principale quanto agli oneri di sicurezza aziendale e alle spese generali e all’utile d’impresa, chiedendone l’esclusione e la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale. Il Collegio ha inoltre esaminato la tardività del ricorso incidentale e l’inutilizzabilità della memoria di replica della ricorrente principale, depositata senza precedenti memorie conclusionali e oltre il termine previsto dall’art. 73 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inutilizzabile la memoria di replica della ricorrente principale, poiché depositata senza memorie conclusionali e oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a., rilevando il divieto di elusione dei termini processuali e di abuso degli strumenti processuali. Ha rigettato le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale e ha ritenuto necessario esaminare entrambe le impugnazioni reciprocamente escludenti per garantire una tutela effettiva e preservare l’interesse strumentale alla riedizione della gara. Nel merito, ha accolto il ricorso principale. Ha escluso che la stazione appaltante fosse impedita dal chiedere chiarimenti sui costi della manodopera: lo scostamento dai costi indicati nelle tabelle ministeriali è ammissibile, purché non siano violati i minimi salariali inderogabili, e deve essere valutato nell’ambito del contraddittorio sulla congruità dell’offerta. Tuttavia, ha rilevato che l’aggiudicataria aveva ricondotto alle spese generali costi, quali i superminimi spettanti a lavoratori determinati da riassorbire, che dovevano essere indicati separatamente tra i costi della manodopera. La ricostruzione postuma nei giustificativi aveva consentito una rimodulazione dell’offerta, in violazione dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 e del principio di immodificabilità dell’offerta. Il Collegio ha inoltre riscontrato l’inattendibilità complessiva dell’offerta: i costi dei parcheggi erano stati indicati per errore su base mensile anziché annuale, i superminimi risultavano sottostimati e la differenza complessiva avrebbe eliso l’utile dichiarato, determinando un’offerta in perdita. Anche la mancata previsione dei premi di produzione, giustificata mediante un tasso di assenteismo diverso da quello utilizzato per altre componenti del costo, avrebbe richiesto un’adeguata istruttoria. L’accoglimento del motivo relativo alla separata indicazione dei costi della manodopera è stato ritenuto assorbente. Il TAR ha quindi annullato gli atti di gara, ordinato alla stazione appaltante di escludere l’aggiudicataria e accertato il diritto della ricorrente principale a conseguire l’aggiudicazione, previa verifica dei requisiti e dei controlli di legge. Non è stata esaminata la sorte del contratto, non essendo stato stipulato. Il ricorso incidentale è stato dichiarato irricevibile per tardività: le relative censure erano ricavabili dall’offerta economica e non dipendevano dalla conoscenza dell’offerta tecnica acquisita mediante accesso. Le spese sono state poste a carico della stazione appaltante e dell’aggiudicataria.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le memorie di replica presuppongono il deposito di memorie conclusionali e non possono essere utilizzate per eludere il termine di trenta giorni previsto per queste ultime.

• art. 120 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nel rito appalti il termine di impugnazione decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione o dalla messa a disposizione degli atti; la dilazione derivante dall’accesso opera solo quando i motivi dipendano dalla conoscenza dei documenti acquisiti.

• art. 122 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La definizione delle conseguenze dell’annullamento degli atti di gara, compresa la sorte del contratto, rientra nei poteri del giudice amministrativo.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le tabelle ministeriali costituiscono il riferimento per la determinazione del costo medio orario del lavoro.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  È possibile presentare un costo della manodopera inferiore a quello indicato dalla stazione appaltante, se ciò dipende da una più efficiente organizzazione aziendale; restano inderogabili i minimi salariali.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I costi della manodopera devono essere indicati separatamente nell’offerta economica; l’omissione comporta l’esclusione e non può essere sanata mediante soccorso istruttorio o giustificativi successivi, salvo clausole o modelli ambigui o materialmente impeditivi.

• art. 110, comma 2, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le giustificazioni dell’offerta devono essere valutate nell’ambito di un contraddittorio procedimentale, anche con riferimento ai costi della manodopera quando sia ammesso uno scostamento dai valori indicati.

• art. 110, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Non sono ammesse giustificazioni: a) in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge; b) in relazione ai costi di sicurezza di cui alla normativa vigente.

  I minimi salariali inderogabili e i costi della sicurezza non possono essere giustificati mediante ribassi o spiegazioni economiche.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’offerta deve essere esclusa se il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali, secondo il riferimento normativo richiamato dal giudice.

• art. 36, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La messa a disposizione degli atti di gara rileva per la decorrenza del termine di impugnazione; l’eventuale accesso determina una dilazione solo per censure dipendenti dalla conoscenza dei documenti acquisiti.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La comunicazione dell’aggiudicazione concorre, insieme alle disposizioni del codice del processo amministrativo, a individuare il dies a quo per l’impugnazione degli atti di gara.

Massime di principio

• Lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante o risultanti dalle tabelle ministeriali non comporta automaticamente l’esclusione, purché non siano violati i minimi salariali inderogabili e l’operatore dimostri che il ribasso dipende da una più efficiente organizzazione aziendale; la stazione appaltante deve valutare le relative giustificazioni mediante contraddittorio procedimentale.
• L’obbligo di indicare separatamente nell’offerta economica i costi della manodopera è immediatamente escludente e opera anche se la lex specialis non prevede un’espressa comminatoria. L’omissione non è sanabile con il soccorso istruttorio né mediante giustificazioni prodotte nella verifica di anomalia, salvo che la legge di gara o il modello rendano ambiguo o materialmente impossibile l’inserimento della voce.
• I costi retributivi riferibili a lavoratori determinati impiegati nell’appalto, compresi i superminimi spettanti al personale da riassorbire in attuazione della clausola sociale, devono essere imputati ai costi della manodopera e non possono essere ricostruiti o riallocati postumamente tra le spese generali durante la verifica di congruità, perché ciò viola l’immodificabilità dell’offerta.
• Il giudizio di congruità dell’offerta deve riguardare l’affidabilità complessiva dell’offerta, ma errori manifesti nella quantificazione di costi essenziali, incoerenze tra le diverse ipotesi utilizzate per calcolare componenti del costo del lavoro e scostamenti tali da eliminare l’utile dichiarato impongono un adeguato approfondimento istruttorio e possono rendere illegittima la valutazione di anomalia.
• Nel rito appalti, la richiesta di accesso agli atti comporta una dilazione del termine per ricorrere solo quando le censure siano conseguenti alla conoscenza dei documenti acquisiti mediante accesso. Non determina invece uno spostamento generalizzato del termine per motivi già desumibili dall’offerta economica o da altri atti tempestivamente conoscibili, per evitare usi strumentali dell’accesso e del processo.
• Quando ricorso principale e ricorso incidentale mirano reciprocamente all’esclusione dei concorrenti, entrambi devono essere esaminati se permane un interesse strumentale alla rinnovazione della gara, anche qualora la ripetizione della procedura sia soltanto eventuale.

Come è indicizzato