Tribunale, Sentenza T-757/16

Vigilanza bancaria e coefficiente di leva finanziaria: diniego BCE dell’esclusione per il risparmio regolamentato francese

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Société générale contro una decisione della BCE adottata nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico. La controversia concerne il calcolo del coefficiente di leva finanziaria e, in particolare, la possibilità di escludere dal denominatore le esposizioni verso la Caisse des dépôts et consignations (CDC) connesse agli importi raccolti tramite livret A, LDD e LEP.

Fatti e procedimento

Société générale, ente creditizio significativo soggetto alla vigilanza diretta della BCE, aveva chiesto di escludere dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria le esposizioni costituite dalle somme raccolte presso la clientela e poi trasferite alla CDC in base alla disciplina francese del risparmio regolamentato. La BCE, con decisione del 24 agosto 2016, ha respinto la domanda. La Repubblica di Finlandia è intervenuta a sostegno della BCE.

Quadro normativo rilevante

La BCE agisce in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1024/2013, che le attribuiscono il compito di assicurare il rispetto dei requisiti prudenziali, incluso quello relativo alla leva finanziaria. La disposizione centrale è l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, inserita dal regolamento delegato 2015/62, che consente all’autorità competente di autorizzare l’esclusione dal calcolo di talune esposizioni verso organismi del settore pubblico quando ricorrano tre condizioni cumulative: esposizione verso un organismo del settore pubblico, trattamento ai sensi dell’articolo 116, paragrafo 4, e origine in depositi che l’ente è tenuto per legge a trasferire a tale organismo per finanziare investimenti d’interesse generale.

Le questioni esaminate dal Tribunale

La ricorrente sosteneva, in primo luogo, che la BCE non disponesse di alcun potere discrezionale: una volta soddisfatte le condizioni dell’articolo 429, paragrafo 14, la deroga sarebbe dovuta essere concessa automaticamente. In subordine, contestava la legittimità del diniego, deducendo errori di diritto, errori manifesti di valutazione e violazione del principio di buona amministrazione. Il nucleo della controversia riguardava quindi sia l’interpretazione della norma, sia il controllo sull’esercizio del potere discrezionale da parte della BCE.

Interpretazione dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013

Il Tribunale afferma che la disposizione ha un testo chiaro: le tre condizioni di accesso alla deroga sono vincolanti, ma, una volta soddisfatte, l’autorità competente “può autorizzare” l’esclusione. Ne deriva una struttura mista: competenza vincolata in presenza o assenza delle condizioni, ma potere discrezionale quanto all’opportunità di concedere la deroga quando tali condizioni sussistono.

Il Tribunale aggiunge che questa lettura è confermata dal contesto normativo e teleologico. Il coefficiente di leva finanziaria è concepito come indicatore semplice e non ponderato per il rischio, volto a limitare l’eccesso di indebitamento. Tuttavia, il legislatore ha anche voluto consentire, per talune esposizioni a basso rischio e non derivanti da una vera scelta di investimento dell’ente, una possibile esclusione. L’articolo 429, paragrafo 14, serve quindi a conciliare due esigenze: rigore del coefficiente di leva e considerazione di esposizioni pubbliche garantite dallo Stato e sostanzialmente assimilabili a posizioni a rischio molto basso.

Vizi della motivazione della BCE

Pur riconoscendo l’esistenza di un potere discrezionale, il Tribunale censura il modo in cui la BCE lo ha esercitato. In particolare:

• il richiamo al fatto che le esposizioni figurano nell’attivo del bilancio e che il risparmio regolamentato è contabilizzato nel passivo è ritenuto inidoneo, perché tali elementi sono intrinseci al tipo di esposizione che la norma intende poter escludere;
• anche l’argomento relativo al rischio operativo sopportato dalla banca è considerato irrilevante rispetto alla logica dell’articolo 429, paragrafo 14;
• il riferimento astratto al possibile stato di insolvenza della Repubblica francese, senza alcuna verifica della plausibilità concreta di tale scenario, è giudicato tale da svuotare di fatto la deroga del suo effetto utile.

Il Tribunale osserva che la BCE ha finito per escludere in pratica qualsiasi applicazione della disposizione, fondandosi su considerazioni che non distinguono il caso concreto da altri e che non tengono conto della ratio specifica della deroga.

Valutazione del periodo di adeguamento tra BCE e CDC

Un ulteriore argomento della BCE riguardava il tempo che intercorre tra l’adeguamento delle posizioni della banca e quelle della CDC, periodo nel quale la banca potrebbe dover ricorrere a dismissioni forzate di attività. Il Tribunale riconosce che la leva eccessiva si manifesta in un contesto di carenza di liquidità, ma ritiene che la BCE abbia trattato la questione in modo troppo astratto.

Secondo il Tribunale, la BCE avrebbe dovuto esaminare in modo approfondito le caratteristiche del risparmio regolamentato, in particolare la garanzia statale, per verificare se ritiri di depositi potessero realisticamente raggiungere un livello tale da determinare una situazione di leva eccessiva prima dei trasferimenti compensativi della CDC. L’assenza di tale esame viola l’obbligo di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti, che assume rilievo rafforzato quando l’amministrazione dispone di discrezionalità.

Rapporto con il principio di buona amministrazione

Il Tribunale collega il difetto di istruttoria e di motivazione al principio di buona amministrazione. Poiché la BCE dispone di un margine valutativo, era tenuta a un esame concreto delle specificità del caso e non poteva limitarsi a considerazioni generali sul rischio di leva finanziaria o di liquidità. La valutazione della BCE è quindi viziata sia sotto il profilo dell’errore di diritto sia sotto quello dell’errore manifesto di valutazione.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie i motivi secondo, terzo e quarto della ricorrente, annulla la decisione BCE del 24 agosto 2016 e condanna la BCE alle spese. La Repubblica di Finlandia sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia afferma in sostanza che:

• l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 non impone automaticamente la deroga, ma attribuisce all’autorità competente un potere discrezionale;
• tale discrezionalità non può essere esercitata in modo da svuotare la deroga del suo effetto utile;
• l’autorità deve effettuare una valutazione concreta delle caratteristiche dell’esposizione e non può fondare il diniego su argomenti astratti o intrinseci alla categoria di esposizioni considerata;
• nel quadro della vigilanza prudenziale, il principio di buona amministrazione impone un esame accurato e imparziale di tutti gli elementi pertinenti, soprattutto quando la decisione incide su una deroga prevista dal diritto dell’Unione.