Tribunale, Sentenza T-751/16

Vigilanza prudenziale BCE e esclusione di esposizioni dal coefficiente di leva finanziaria

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Confédération nationale du Crédit mutuel contro una decisione della BCE adottata nell’ambito della vigilanza prudenziale diretta su un ente significativo. Il contenzioso verte sull’applicazione dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento (UE) n. 575/2013, relativo alla possibilità di escludere talune esposizioni dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria.

Parti e contesto fattuale

La ricorrente è l’organo centrale del gruppo bancario Crédit mutuel, rete decentralizzata di casse locali cooperative. Il gruppo raccoglie risparmio regolamentato tramite prodotti francesi quali il livret A, il LEP e il LDD; una parte di tali somme deve essere trasferita per legge alla Caisse des dépôts et consignations (CDC), organismo pubblico francese.

Nel 2015 la ricorrente ha chiesto alla BCE di autorizzarla a escludere dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria le esposizioni rappresentate dagli importi raccolti ma da trasferire alla CDC. Con decisione del 24 agosto 2016 la BCE ha respinto la domanda, ritenendo soddisfatte le condizioni formali dell’articolo 429, paragrafo 14, ma affermando di disporre di un potere discrezionale per negare comunque la deroga per ragioni prudenziali.

Quadro normativo rilevante

La BCE agiva sulla base del regolamento (UE) n. 1024/2013, in particolare dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e dell’articolo 4, paragrafo 3, che le attribuiscono il compito di assicurare il rispetto della normativa prudenziale applicabile agli enti creditizi. La disposizione centrale era l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento (UE) n. 575/2013, che prevede che l’autorità competente "può autorizzare" l’esclusione di esposizioni verso un organismo del settore pubblico se sono soddisfatte tre condizioni cumulative.

Il Tribunale richiama inoltre gli articoli 116, paragrafo 4, e 114, paragrafo 4, del regolamento n. 575/2013, oltre alle definizioni del coefficiente di leva finanziaria e del rischio di leva finanziaria eccessiva. Sono rilevanti anche il regolamento delegato (UE) 2015/62, che ha inserito l’articolo 429, paragrafo 14, e il regolamento delegato (UE) 2015/61, citato per il confronto con la disciplina della liquidità.

Prima questione: esistenza di un potere discrezionale della BCE

La ricorrente sosteneva che la BCE non avesse alcun potere discrezionale, ma solo un controllo vincolato sul rispetto delle condizioni legali. Il Tribunale respinge questa tesi.

Secondo il Tribunale, il testo dell’articolo 429, paragrafo 14, è chiaro: se le condizioni non sono soddisfatte, la deroga deve essere negata; se invece lo sono, l’autorità competente "può" autorizzare l’esclusione, e ciò implica una scelta discrezionale. La disposizione si colloca, inoltre, in un sistema di deroghe del regolamento n. 575/2013 che comprende sia deroghe automatiche, sia deroghe vincolate, sia deroghe discrezionali.

Interpretazione teleologica dell’articolo 429, paragrafo 14

Il Tribunale osserva che il coefficiente di leva finanziaria è concepito come indice semplice, trasparente e non basato sul rischio, destinato a contenere un eccessivo indebitamento degli enti creditizi. Tuttavia, la disciplina del regolamento n. 575/2013 ammette che il profilo di rischio particolarmente basso di alcune esposizioni possa incidere sul calcolo, come mostra il considerando 95 e, soprattutto, l’articolo 429, paragrafo 14.

La ratio specifica di quest’ultimo è consentire, in casi limitati, l’esclusione di esposizioni verso organismi di diritto pubblico che non derivano da una scelta di investimento dell’ente ma da un obbligo legale di trasferimento e che, per effetto della garanzia pubblica, presentano un rischio particolarmente basso. Proprio per questo, l’autorità competente deve poter operare un bilanciamento tra la logica generale del coefficiente di leva finanziaria e la finalità della deroga.

Motivi di illegittimità della decisione BCE

Pur riconoscendo il potere discrezionale della BCE, il Tribunale annulla la decisione perché l’esercizio concreto di tale potere è viziato.

In primo luogo, la BCE aveva basato il diniego sul fatto che le esposizioni figurassero nel bilancio della ricorrente, che il risparmio regolamentato fosse iscritto nel passivo e che la ricorrente sopportasse il rischio operativo connesso a tali depositi. Il Tribunale considera tali elementi inerenti alla struttura stessa delle esposizioni contemplate dall’articolo 429, paragrafo 14, e quindi incapaci di giustificare il rifiuto della deroga senza svuotarla di contenuto.

In secondo luogo, la BCE aveva valorizzato l’eventualità che lo Stato francese fosse insolvente, senza tuttavia esaminarne la plausibilità. Il Tribunale ritiene che una simile motivazione, formulata in termini astratti, finisca per rendere praticamente inapplicabile la deroga prevista dalla disposizione, che riguarda proprio esposizioni verso organismi del settore pubblico garantiti dallo Stato.

In terzo luogo, la BCE aveva insistito sul periodo di tempo tra l’adeguamento delle posizioni della ricorrente e quelle della CDC, ipotizzando dismissioni forzate di attività. Il Tribunale osserva che tale ragionamento è troppo generico e non tiene conto delle caratteristiche concrete del risparmio regolamentato francese, né della garanzia pubblica associata. La BCE avrebbe dovuto esaminare in modo specifico se, nella realtà del sistema francese, ritiri di depositi potessero davvero costringere l’ente a misure correttive non previste del piano di impresa.

Rapporto con la disciplina della liquidità

La ricorrente aveva richiamato una precedente decisione della BCE in materia di coefficiente di liquidità, nella quale era stata concessa una deroga per il periodo di adeguamento ai sensi dell’articolo 26 del regolamento delegato 2015/61. Il Tribunale considera questo elemento significativo: se la BCE ha ritenuto che quel periodo non generasse un rischio di liquidità, non può poi fondare in modo generico il rifiuto della deroga sul medesimo intervallo temporale senza una nuova valutazione concreta e specifica.

Esito del controllo giurisdizionale

Il Tribunale conclude che la decisione della BCE è viziata da errore di diritto, errore manifesto di valutazione e violazione del principio di buona amministrazione, in quanto la BCE non ha effettuato un esame completo e imparziale degli elementi pertinenti e ha costruito un ragionamento che, di fatto, esclude quasi sempre l’applicazione dell’articolo 429, paragrafo 14. La decisione impugnata viene quindi annullata integralmente.

Dispositivo e spese

Il Tribunale annulla la decisione BCE del 24 agosto 2016, condanna la BCE alle spese e pone le spese della Repubblica di Finlandia, interveniente, a carico di quest’ultima.

Principi affermati

• L’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 attribuisce alle autorità competenti un potere discrezionale nel concedere o negare l’esclusione dal coefficiente di leva finanziaria, anche quando le condizioni della disposizione siano soddisfatte.
• Tale potere deve essere esercitato senza svuotare di effetto utile la deroga e con una valutazione concreta delle specificità del caso.
• Motivi fondati su elementi intrinseci alle esposizioni stesse o su ipotesi astratte e non valutate in concreto non possono legittimare il diniego.
• Il principio di buona amministrazione impone all’autorità di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti prima di esercitare il proprio margine di valutazione.