Tribunale, Sentenza T-745/16

Esclusione dal coefficiente di leva finanziaria delle esposizioni verso la CDC

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da BPCE contro una decisione della BCE adottata nell’ambito della vigilanza prudenziale diretta. Oggetto della controversia è il diniego della BCE di autorizzare l’esclusione dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria delle esposizioni connesse a somme raccolte tramite strumenti di risparmio regolamentato francese e trasferite alla Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Fatti e contesto fattuale

BPCE, ente creditizio francese qualificato come entità significativa ai sensi del regolamento n. 1024/2013, aveva chiesto alla BCE di applicare l’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013 per escludere dal calcolo del leverage ratio le esposizioni relative a importi raccolti tramite livret A, LEP e LDD, che essa era obbligata per legge a riversare alla CDC. La BCE aveva riconosciuto la sussistenza delle condizioni di cui alle lettere a), b) e c) della disposizione, ma aveva comunque rifiutato la deroga, ritenendo di disporre di un potere discrezionale e considerando che tali esposizioni restassero rilevanti ai fini prudenziali.

Quadro normativo rilevante

La decisione si fonda principalmente su:

• articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1024/2013, che attribuiscono alla BCE il compito di assicurare il rispetto della normativa prudenziale UE;
• articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, che consente all’autorità competente di autorizzare l’esclusione di specifiche esposizioni dalla misura dell’esposizione complessiva;
• articolo 116, paragrafo 4, e articolo 114, paragrafo 4, del regolamento n. 575/2013, richiamati per qualificare il basso profilo di rischio delle esposizioni verso organismi del settore pubblico;
• articolo 412 del regolamento n. 575/2013 e regolamento delegato n. 2015/61, richiamati nel confronto con il rischio di liquidità;
• regolamento delegato n. 2015/62, che ha introdotto la deroga dell’articolo 429, paragrafo 14.

Prima questione: natura del potere della BCE ai sensi dell’articolo 429, paragrafo 14

Il Tribunale respinge l’argomento di BPCE secondo cui la BCE sarebbe titolare di una competenza vincolata. Dalla formulazione letterale della disposizione emerge che, se le tre condizioni previste non sono soddisfatte, l’autorità competente deve negare la deroga; se invece le condizioni sono soddisfatte, essa “può” autorizzare l’esclusione, e dunque dispone di un margine di discrezionalità. Il Tribunale ritiene che la disposizione sia chiara e non ambigua e che, pertanto, non possa essere letta in senso diverso tramite un’interpretazione conforme al Trattato.

Interpretazione sistematica e teleologica della deroga

La Corte valorizza il contesto del regolamento n. 575/2013 e la ratio della disposizione. Il coefficiente di leva finanziaria è concepito come misura semplice, trasparente e non basata sul rischio, destinata a contenere l’eccessiva leva finanziaria. Tuttavia, il legislatore ha previsto eccezioni per esposizioni a basso rischio e non derivanti da una scelta di investimento dell’ente. L’articolo 429, paragrafo 14, consente quindi alle autorità competenti di bilanciare la logica generale del leverage ratio con l’esigenza di non penalizzare situazioni particolari, come quelle connesse a risorse legalmente trasferite a organismi pubblici per fini di interesse generale.

Errori di diritto nella motivazione della BCE

Nel valutare il diniego, il Tribunale censura la BCE perché ha fondato la propria decisione su elementi inerenti alle esposizioni che la norma intende potenzialmente escludere:

• il fatto che le esposizioni figurino nell’attivo del bilancio della banca;
• il fatto che il risparmio regolamentato figuri nel passivo;
• la circostanza che la banca sopporti il rischio operativo del sistema. Secondo il Tribunale, tali aspetti sono intrinseci alla fattispecie regolata dall’articolo 429, paragrafo 14 e non possono giustificare da soli il diniego, altrimenti la deroga sarebbe svuotata di contenuto.

La questione del rischio di insolvenza dello Stato e l’effetto utile della deroga

La BCE aveva inoltre valorizzato il volume delle esposizioni e l’ipotesi che, in caso di insolvenza dello Stato francese, la CDC non potesse restituire le somme trasferite. Il Tribunale osserva che la BCE si è limitata a richiamare in astratto l’eventualità dell’insolvenza, senza analizzarne la plausibilità concreta. Poiché l’articolo 429, paragrafo 14, riguarda proprio esposizioni verso organismi del settore pubblico con garanzia statale, un diniego fondato su una mera possibilità teorica renderebbe la deroga praticamente inapplicabile. Ne segue che la BCE ha privato la disposizione del suo effetto utile.

Il periodo di adeguamento tra le posizioni della banca e quelle della CDC

Un ulteriore elemento della motivazione BCE era il lasso temporale tra gli adeguamenti delle posizioni della BPCE e quelli della CDC, ritenuto potenzialmente idoneo a indurre la banca a vendite forzate di attività. Il Tribunale distingue il rischio di leva finanziaria eccessiva dal rischio di liquidità, ma rileva che la BCE non ha svolto un esame approfondito delle caratteristiche del risparmio regolamentato. In particolare, avrebbe dovuto verificare se, tenuto conto della garanzia pubblica e delle modalità del sistema, fosse davvero prevedibile un prelievo tale da obbligare la banca a misure correttive non previste.

Violazione del principio di buona amministrazione

Poiché la BCE dispone di un potere discrezionale, essa era tenuta a esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti. Il Tribunale constata che ciò non è avvenuto: la BCE ha formulato valutazioni generiche, senza una analisi concreta delle specificità del risparmio regolamentato francese. Ciò integra anche una violazione del principio di buona amministrazione.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il Tribunale accoglie i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso e annulla la decisione BCE del 24 agosto 2016. Non ritiene necessario esaminare il quinto motivo, relativo alla motivazione. La BCE è condannata alle spese; la Repubblica di Finlandia, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principio affermato

La sentenza stabilisce che, in presenza delle condizioni dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, l’autorità competente non è obbligata a concedere la deroga, ma deve esercitare il proprio potere discrezionale in modo individualizzato e coerente con la ratio della norma. Una motivazione che si fondi su elementi strutturalmente inerenti alla fattispecie o su un rischio meramente astratto, senza verificare le caratteristiche concrete dell’operazione, è illegittima perché svuota di effetto utile la deroga e viola il principio di buona amministrazione.