Corte di giustizia, Sentenza C-198/16

Impugnazione Agriconsulting Europe/Commissione: offerta anormalmente bassa e responsabilità extracontrattuale dell’Unione

La Corte di giustizia, Quinta Sezione, decide su un’impugnazione proposta da Agriconsulting Europe SA contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso risarcitorio nei confronti della Commissione europea. La controversia riguarda una gara d’appalto per l’assistenza tecnica operativa destinata a costituire e gestire una rete per il partenariato europeo per l’innovazione "Produttività e sostenibilità dell’agricoltura".

Fatti e procedimento principale

La Commissione aveva bandito l’appalto AGRI-2012-PEI-01 e la gara prevedeva una fase di selezione, una di valutazione tecnica e una di valutazione economica. Agriconsulting e VLM erano le due offerte rimaste in gara dopo la valutazione tecnica; la prima risultava più vantaggiosa sul prezzo. Il comitato di valutazione tuttavia riteneva anormalmente bassi i prezzi indicati da Agriconsulting per vari incarichi aggiuntivi e le chiedeva precisazioni ai sensi dell’articolo 139 del regolamento n. 2342/2002.

La ricorrente rispondeva, ma la Commissione concludeva che l’offerta era anormalmente bassa e, inoltre, che essa non superava più il punteggio minimo richiesto per il criterio di aggiudicazione n. 3. Il contratto veniva quindi attribuito alla VLM. Agriconsulting chiedeva poi anche l’accesso ai documenti della gara ai sensi del regolamento n. 1049/2001, ottenendo un accesso solo parziale.

Domande e motivi dell’impugnazione

Dinanzi alla Corte, Agriconsulting chiedeva l’annullamento della sentenza del Tribunale e il rinvio della causa. I motivi di impugnazione riguardavano in sostanza:

• l’asserito errore del Tribunale nel negare il nesso causale tra le illegittimità relative ai criteri di aggiudicazione nn. 1 e 2 e i danni dedotti;
• il preteso snaturamento dei documenti di causa e della valutazione del comitato di valutazione in relazione all’offerta anormalmente bassa;
• la presunta violazione del principio del contraddittorio e della parità di trattamento nell’esame dell’anomalia dell’offerta;
• il lucro cessante lamentato per la perdita dell’appalto.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 139, paragrafo 1, del regolamento n. 2342/2002, che impone all’amministrazione aggiudicatrice di chiedere per iscritto precisazioni sulle offerte che appaiano anormalmente basse e di verificarle nel contraddittorio;
• l’articolo 146, paragrafo 4, del medesimo regolamento, che impone al comitato di valutazione di chiedere le precisazioni opportune;
• gli articoli 268 e 340 TFUE, relativi alla responsabilità extracontrattuale dell’Unione;
• il regolamento n. 1049/2001 sull’accesso ai documenti, per il contesto della vicenda, ma non quale nucleo decisivo della soluzione in impugnazione.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

Quanto al nesso di causalità, la Corte ritiene che il Tribunale non abbia travisato gli argomenti della ricorrente. Il Tribunale aveva correttamente inteso che Agriconsulting collegava le voci di danno, in particolare la perdita di opportunità e le spese di partecipazione, alle presunte illegittimità nella valutazione dei criteri nn. 1 e 2. Inoltre, la Corte osserva che il Tribunale aveva poi esaminato specificamente il danno relativo alle spese di partecipazione in un’altra parte della sentenza, sicché la censura era in parte inconferente.

La seconda parte del motivo viene dichiarata irricevibile nella misura in cui mira in realtà a contestare la valutazione di fatto del Tribunale. La Corte precisa che il Tribunale non aveva affermato in astratto che tali irregolarità non possano mai dare luogo a risarcimento, ma aveva solo escluso, nel caso concreto, un nesso causale diretto con il danno allegato.

Ragionamento della Corte sul secondo motivo

Sul carattere anormalmente basso dell’offerta, la Corte osserva che il Tribunale ha correttamente letto la lettera di esclusione e il verbale finale di valutazione. Le anomalie riscontrate riguardavano in particolare gli incarichi aggiuntivi, ma, tenuto conto del loro peso economico nell’appalto, esse potevano compromettere la coerenza dell’offerta nel suo complesso.

La censura di snaturamento è respinta perché la ricorrente chiede in realtà una nuova valutazione dei fatti, estranea al giudizio di legittimità in impugnazione. Anche la doglianza sulla motivazione è respinta: la motivazione del Tribunale non è contraddittoria, e il riferimento alle anomalie sugli incarichi aggiuntivi non esclude la conclusione secondo cui l’intera offerta risultava inaffidabile.

Ragionamento della Corte sul terzo motivo

La Corte affronta anzitutto la parità di trattamento. Ricorda che il principio impone pari opportunità nella formulazione delle offerte e l’applicazione delle medesime condizioni a tutti i concorrenti. Tuttavia, nel caso concreto, l’offerta di VLM era solo leggermente inferiore alla dotazione massima del capitolato, mentre quella di Agriconsulting era inferiore di circa un milione di euro. Le due offerte non erano quindi in una situazione comparabile.

Ne deriva che la Commissione poteva sottoporre solo l’offerta di Agriconsulting al procedimento dell’articolo 139, paragrafo 1, senza estendere il medesimo trattamento a VLM. La Corte sottolinea inoltre che l’amministrazione aggiudicatrice è libera di scegliere un metodo obiettivo e non discriminatorio per individuare le offerte anormalmente basse e che, nel caso di specie, il raffronto con la dotazione massima prevista dal capitolato era legittimo.

Quanto al contraddittorio, la Corte rileva che il Tribunale aveva accertato che la Commissione aveva chiesto precisazioni non solo sul metodo di calcolo dei prezzi, ma sull’insieme degli elementi che li componevano. La tesi di Agriconsulting, diretta a ottenere una nuova valutazione di tale circostanza, è dunque irricevibile.

Quanto al preteso travisamento del ricorso, la Corte osserva che il Tribunale aveva risposto agli argomenti relativi all’arbitrarietà dei parametri economici di riferimento, rilevando che la ricorrente non aveva dimostrato con elementi numerici la propria tesi né la praticabilità delle tariffe più basse. Anche la critica alla simulazione prodotta è respinta, perché il Tribunale aveva effettivamente esaminato tale elemento e, in ogni caso, la sua valutazione di non pertinenza rientrava nella sua competenza.

Decisione e conseguenze

La Corte ricorda che, ai fini della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, i presupposti sono cumulativi. Poiché Agriconsulting non è riuscita a dimostrare un errore di diritto del Tribunale nella valutazione dell’offerta anormalmente bassa e del relativo procedimento contraddittorio, non sussiste una violazione sufficientemente caratterizzata del diritto dell’Unione. Di conseguenza, l’impugnazione è respinta senza esaminare il quarto motivo relativo al lucro cessante.

Principi affermati

• L’amministrazione aggiudicatrice può individuare un’offerta come anormalmente bassa mediante un criterio oggettivo e non discriminatorio, anche confrontandola con la dotazione massima del capitolato.
• Il procedimento contraddittorio ex articolo 139, paragrafo 1, del regolamento n. 2342/2002 può essere avviato solo nei confronti dell’offerta che appaia prima facie anormalmente bassa.
• La contestazione in impugnazione della valutazione di fatto del Tribunale è irricevibile, salvo snaturamento manifesto degli elementi di prova.
• Per la responsabilità extracontrattuale dell’Unione è necessario dimostrare cumulativamente illegittimità, danno e nesso causale diretto.