Sentenza n. 1148/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto dal Comune l'autorizzazione n. 1 del 12 aprile 2024 per installare temporaneamente un dehors in area prospiciente un bene storico-artistico. Il Comune, dopo averle comunicato l'avvio del procedimento, aveva revocato il titolo il 21 novembre 2024, rilevando l'assenza della previa autorizzazione della Soprintendenza prevista dall'art. 106, comma 2-bis, d.lgs. 42/2004. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 3, 21-octies e 21-quinquies l. 241/1990, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza, sproporzione e manifesta ingiustizia. Ha sostenuto che spettasse al Comune acquisire il titolo della Soprintendenza, eventualmente mediante conferenza di servizi, e che il vizio avrebbe potuto essere sanato acquisendo successivamente l'autorizzazione. Ha inoltre lamentato l'omessa comparazione tra l'interesse pubblico alla rimozione dell'autorizzazione e il proprio interesse al mantenimento del titolo favorevole, l'omessa valutazione di misure meno gravose, la mancata considerazione di un eventuale annullamento parziale e l'omessa determinazione dell'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. Ha chiesto anche il rilascio dei titoli autorizzatori, l'indennizzo e il risarcimento dei danni, quantificati in via principale in euro 30.815,20. Il TAR ha inoltre rilevato la tardività della documentazione depositata dall'Amministrazione e l'inammissibilità delle nuove censure introdotte dalla ricorrente soltanto nella memoria difensiva.

La decisione

Il TAR ha ritenuto fondati, in via dirimente e assorbente, il secondo e il terzo motivo. L'art. 21-quinquies l. 241/1990 consente la revoca di un provvedimento a efficacia durevole soltanto per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento non prevedibile della situazione di fatto o, nei limiti consentiti dalla legge, per nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. L'esercizio del potere, pur discrezionale, richiede una rigorosa comparazione degli interessi pubblici e privati e una motivazione che dia conto della prevalenza dell'interesse pubblico rispetto all'interesse del destinatario del provvedimento favorevole. Nel caso concreto il Comune si era limitato a richiamare la mancanza della previa autorizzazione della Soprintendenza, senza valutare l'interesse della titolare al mantenimento dell'autorizzazione già rilasciata. Inoltre, tale mancanza non costituiva un sopravvenuto motivo di pubblico interesse, un mutamento imprevedibile della situazione di fatto o una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, ma piuttosto l'assenza di un presupposto per il rilascio del titolo, eventualmente rilevante nell'ambito dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990. Anche l'annullamento d'ufficio avrebbe comunque richiesto la valutazione dell'interesse pubblico concreto e degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Il Tribunale ha quindi accertato l'illegittimità della revoca. Tuttavia, ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento perché l'autorizzazione originaria era temporalmente limitata al 31 dicembre 2024 e, anche considerando l'eventuale proroga prospettata, sarebbe comunque cessata il 1° gennaio 2026; pertanto non residuava un interesse concreto e attuale alla sua caducazione. Per la stessa ragione è stata dichiarata improcedibile la domanda di condanna delle Amministrazioni al rilascio o alla conferma dei titoli autorizzatori. Sono state respinte le domande di indennizzo e risarcimento: il danno collegato a una possibile sanzione dei Carabinieri era ipotetico e non provato; il danno derivante dalla rimozione del dehors non si era verificato, poiché la sospensione cautelare aveva consentito di mantenere la struttura durante il giudizio. Le Amministrazioni sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 106, comma 2-bis, d.lgs. 42/2004

  La mancanza della previa autorizzazione della Soprintendenza è stata ritenuta dall'Amministrazione il presupposto per la revoca dell'autorizzazione comunale; il TAR ha osservato che tale mancanza riguarda piuttosto un presupposto del titolo e non integra, di per sé, una delle fattispecie legittimanti la revoca.

• artt. 14 e ss. l. 241/1990

  La ricorrente ha prospettato che il Comune avrebbe dovuto acquisire il titolo della Soprintendenza mediante conferenza di servizi; il TAR non ha deciso nel merito tale censura, avendo accolto il ricorso per l'illegittimità della revoca.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione della revoca deve esplicitare le ragioni dell'interesse pubblico perseguito e la comparazione con l'interesse privato al mantenimento del provvedimento favorevole.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole possa essere revocato ... per "sopravvenuti motivi di pubblico interesse"; "nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento"; ... in presenza "di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario"

  La revoca è consentita soltanto in presenza di una delle alternative condizioni previste dalla norma. Anche quando l'Amministrazione dispone di ampia discrezionalità, deve comparare rigorosamente gli interessi pubblici e privati e motivare sulla prevalenza dell'interesse pubblico. La carenza originaria di un presupposto del titolo non è stata ricondotta dal TAR alle fattispecie legittimanti la revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi ... e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati

  L'assenza di un presupposto originario del provvedimento ampliativo può rilevare ai fini dell'annullamento d'ufficio, ma anche tale potere richiede una motivazione sull'interesse pubblico concreto alla rimozione e sulla considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di annullamento è improcedibile quando, per la scadenza temporale del titolo e l'esaurimento del rapporto, non residua un interesse concreto e attuale alla caducazione dell'atto.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La Soprintendenza ha richiamato la possibile preclusione della domanda di condanna pubblicistica; il TAR ha dichiarato tale domanda improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, senza decidere la questione prospettata.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  "quaranta giorni liberi prima dell’udienza"

  Il termine per il deposito di nuovi documenti è stato qualificato come perentorio; la documentazione depositata dall'Amministrazione oltre tale termine è stata dichiarata tardiva.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha dato avviso alle parti delle questioni rilevabili d'ufficio nei termini risultanti dal verbale, prima di trattenere la causa in decisione.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 4, c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto devoluta alla propria giurisdizione esclusiva la domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990.

Massime di principio

• La revoca di un provvedimento amministrativo a efficacia durevole è legittima soltanto quando ricorra una delle specifiche condizioni previste dall'art. 21-quinquies l. 241/1990: sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento imprevedibile della situazione di fatto o, nei limiti consentiti dalla legge, nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
• L'esercizio del potere di revoca, pur caratterizzato da ampia discrezionalità quanto all'opportunità del ritiro, impone all'Amministrazione una rigorosa comparazione tra tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti e una motivazione puntuale sulla prevalenza dell'interesse pubblico rispetto all'interesse del destinatario che abbia ottenuto un provvedimento favorevole.
• La carenza originaria di un presupposto necessario per il rilascio di un provvedimento ampliativo non integra, di per sé, un sopravvenuto motivo di pubblico interesse né un mutamento imprevedibile della situazione di fatto e non può essere utilizzata come automatica giustificazione della revoca; essa può eventualmente rilevare nell'esercizio dell'annullamento d'ufficio, con il rispetto dei relativi presupposti e obblighi motivazionali.
• Anche l'annullamento d'ufficio di un provvedimento favorevole illegittimo richiede, oltre alla rilevazione dell'illegittimità, la sussistenza di concrete ragioni di interesse pubblico, il rispetto del termine previsto dalla legge e la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
• La domanda di annullamento di un atto temporaneo diviene improcedibile quando, per la scadenza del titolo e l'esaurimento del rapporto, l'eventuale caducazione dell'atto non possa più attribuire al ricorrente alcuna utilità concreta e attuale.
• Il danno risarcibile deve essere allegato e provato dal danneggiato; un pregiudizio meramente eventuale o ipotetico, non accompagnato da prova del suo effettivo verificarsi, non può fondare né il risarcimento né il ristoro di costi futuri.

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