Sentenza n. 330/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui il Sindaco gli aveva ordinato di rimuovere un picchetto, una corda o nastro e ogni altro ostacolo ritenuto abusivamente collocato sulla sede della strada comunale e sull'area di manovra pubblica, ripristinando lo stato dei luoghi e garantendo il libero transito. L'ordine era stato fondato sugli artt. 50, comma 5, TUEL, 823, comma 2, codice civile e 14, 15 e 20 del Codice della strada, assumendo l'occupazione abusiva di suolo stradale e il pregiudizio per il transito e per funzioni pubbliche essenziali. Il ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 50 e 54 TUEL, degli artt. 14, 15 e 20 del Codice della strada, degli artt. 823, 825, 832, 841 e 1032 c.c., degli artt. 1, comma 2-bis, e 7 l. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 42 Cost., nonché violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione e legittimo affidamento. Ha inoltre denunciato travisamento ed erronea valutazione dei fatti, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, sviamento e ingiustizia manifesta. In particolare, ha sostenuto che la delimitazione era stata apposta all'interno della propria particella, sulla base di una riconfinazione concordata con il Comune, senza occupare la sede stradale né ostacolare il transito. Il Comune ha sostenuto che, pur insistendo su area privata, il tratto sarebbe stato gravato da servitù di uso pubblico.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione, poiché l'accertamento incidentale sulla natura pubblica o privata dell'area e sull'eventuale esistenza di una servitù di uso pubblico era funzionale alla decisione sulla legittimità dei provvedimenti comunali, senza costituire l'oggetto diretto del giudizio. Nel merito, ha accolto il ricorso e annullato entrambi gli atti. In primo luogo, l'ordinanza originaria si fondava su un presupposto fattuale manifestamente travisato: la delimitazione non insisteva sulla strada pubblica o su una sua pertinenza, ma sulla particella di proprietà esclusiva del ricorrente. Tale circostanza risultava dalla riconfinazione concordata e dalla documentazione fotografica ed era stata sostanzialmente riconosciuta dallo stesso Comune nell'atto confermativo e nelle difese processuali. In secondo luogo, il giudice ha escluso i presupposti per l'esercizio del potere extra ordinem previsto dagli artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, TUEL. Mancavano contingibilità, urgenza, pericolo concreto e attuale, impossibilità di ricorrere agli strumenti ordinari e temporaneità della misura. Le esigenze indicate dal Comune, quali raccolta dei rifiuti, sgombero neve, accesso ad attività agroforestali, sicurezza della circolazione e legalità viabilistica, erano prevedibili e permanenti e non risultavano concretamente pregiudicate dalla delimitazione. Inoltre, non venivano in rilievo i beni tutelati dall'art. 54, comma 4, TUEL, ossia l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Il TAR ha escluso anche la legittimità dell'autotutela possessoria amministrativa ex art. 823, comma 2, c.c., rilevando che il Comune non aveva dimostrato l'esistenza di una servitù di uso pubblico sulla porzione privata. L'uso pubblico richiede un'esigenza generale a favore di una collettività indistinta e può derivare da titolo, usucapione o dicatio ad patriam, ma nel caso concreto la documentazione provava soltanto l'utilità individuale arrecata ai precedenti proprietari dal servizio comunale di sgombero neve e dall'accesso dei mezzi pubblici, non la destinazione del bene all'uso della collettività. Le caratteristiche della strada e dello slargo, la limitata popolazione servita, l'assenza di ostacoli alle manovre e la presenza di percorsi alternativi escludevano inoltre concreti problemi di traffico o di pubblica utilità. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000, oltre accessori, e al rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale; in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana

  Il potere sindacale previsto dalla disposizione non è utilizzabile per fronteggiare esigenze ordinarie, prevedibili e permanenti estranee alle emergenze sanitarie locali o alle situazioni tipizzate di degrado e pregiudizio del decoro o della vivibilità urbana.

• art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

  Le ordinanze contingibili e urgenti richiedono un pericolo grave, concreto o potenziale ma effettivo, imminente e non fronteggiabile con strumenti ordinari, oltre a un'istruttoria adeguata, una motivazione congrua e una misura temporanea e proporzionata. Non possono essere impiegate per assicurare stabilmente esigenze ordinarie né per finalità estranee all'incolumità pubblica e alla sicurezza urbana.

• art. 54, comma 4-bis, d.lgs. 267/2000

  i provvedimenti (...) concernenti l'incolumità pubblica sono diretti a tutelare l'integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all'abuso di alcool o all'uso di sostanze stupefacenti

  La nozione di incolumità pubblica riguarda l'integrità fisica della popolazione, mentre quella di sicurezza urbana concerne la prevenzione e il contrasto dei fenomeni criminosi, di illegalità, abusivismo o violenza indicati dalla norma; la mera esigenza di fruibilità viabilistica permanente non è sufficiente.

• art. 823, comma 2, codice civile

  L'autotutela possessoria amministrativa sui beni pubblici presuppone la natura pubblica del bene o un diritto di uso pubblico effettivamente dimostrato e la concreta lesione del relativo uso; non può fondarsi su un'affermazione apodittica dell'esistenza di una servitù di uso pubblico.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente la natura pubblica o privata di una strada e l'eventuale esistenza di una servitù di uso pubblico quando tale questione costituisca il presupposto della legittimità dell'atto amministrativo impugnato e non sia oggetto diretto della domanda.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  In caso di soccombenza, l'amministrazione è tenuta a rimborsare al ricorrente il contributo unificato nella misura versata, oltre alle spese di lite.

Massime di principio

• L'accertamento sulla natura pubblica o privata di una strada e sull'eventuale esistenza di una servitù di uso pubblico rientra incidentalmente nella giurisdizione amministrativa quando serve a verificare la legittimità di un provvedimento amministrativo fondato su tale presupposto, senza che il giudice amministrativo debba decidere in via principale il regime dominicale del bene.
• Le ordinanze contingibili e urgenti possono essere adottate soltanto in presenza di un pericolo grave, concreto o potenziale ma effettivo e imminente, non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, accertato mediante adeguata istruttoria e congruamente motivato; la misura deve inoltre essere temporanea, proporzionata e non diretta a soddisfare esigenze ordinarie, prevedibili e permanenti.
• Il potere sindacale extra ordinem ex artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, TUEL non può essere utilizzato per imporre stabilmente la fruizione pubblica di un'area privata o per garantire generiche esigenze di viabilità, manovra, raccolta rifiuti o sgombero neve in assenza di un pericolo riferibile ai beni tutelati dalla norma attributiva del potere.
• L'autotutela possessoria amministrativa ex art. 823, comma 2, c.c. richiede la prova della natura pubblica del bene o dell'effettiva costituzione di una servitù di uso pubblico e di una concreta lesione dell'uso collettivo; non è sufficiente il richiamo apodittico a una servitù né la prova di utilità godute dai soli proprietari o da un numero determinato di immobili.
• La servitù di uso pubblico presuppone un peso gravante su un bene privato a beneficio di una collettività indistinta uti cives. La sua costituzione può derivare da titolo, usucapione o dicatio ad patriam, ma l'utilizzo del bene per esigenze individuali dei proprietari o per interventi occasionali dei mezzi comunali non dimostra di per sé la destinazione all'uso pubblico.

Come è indicizzato