Sentenza n. 1705/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, che aveva concesso in affitto alla società agricola sottoposta a controllo alcuni fondi rustici detenuti in affitto dalla Regione Lazio, chiedeva copia del verbale e degli ulteriori atti relativi alla visita ispettiva del 27 settembre 2024. L’istanza era motivata dalla necessità di verificare la fondatezza di segnalazioni concernenti la gestione dell’azienda e di valutare possibili iniziative a tutela del valore dei fondi e della propria posizione contrattuale, anche per evitare eventuali contestazioni o richieste restitutorie da parte della Regione proprietaria. Il ricorso deduceva violazione degli artt. 22 e 24 l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento e manifesta ingiustizia. L’amministrazione aveva opposto, nella comunicazione di parziale riscontro, generiche esigenze di tutela della riservatezza dei lavoratori rispetto a eventuali dichiarazioni, esposti, segnalazioni o denunce.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo sussistenti i presupposti dell’accesso difensivo previsto dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990. La ricorrente aveva indicato in modo concreto il nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la tutela dei propri interessi giuridici, collegando gli atti ispettivi alla verifica della corretta gestione dei fondi, alla preservazione del valore dell’azienda e alla prevenzione di possibili azioni della Regione Lazio. Il giudice ha richiamato i principi dell’Adunanza plenaria n. 4/2021: non è sufficiente un riferimento generico a esigenze difensive, ma, una volta esplicitato il nesso di strumentalità necessaria, l’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono anticipare valutazioni sull’ammissibilità o decisività della documentazione in un eventuale giudizio, salvo il caso di collegamento radicalmente assente o di accesso pretestuoso. Il riferimento alla riservatezza dei lavoratori non è stato ritenuto idoneo a giustificare il diniego, poiché la disciplina del D.M. n. 757/1994 non stabilisce un divieto assoluto di accesso ai verbali ispettivi e agli atti istruttori, ma richiede un concreto pericolo di azioni discriminatorie o indebite pressioni. Nel caso concreto l’amministrazione non aveva indicato specifiche esigenze di tutela, e gli accertamenti riguardavano lavoratori eventualmente ascoltati presso una società diversa dalla ricorrente. Il silenzio diniego è stato annullato ed è stato ordinato all’Ispettorato di consentire l’accesso entro trenta giorni, previo oscuramento dei dati identificativi dei lavoratori terzi che avessero reso dichiarazioni. L’amministrazione è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  accesso ai documenti amministrativi

  L’accesso documentale costituisce regola generale dell’azione amministrativa ed è funzionale alla partecipazione, all’imparzialità e alla trasparenza.

• art. 22, comma 2, l. 241/1990

  l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza

  L’accessibilità dei documenti rappresenta la regola generale, derogabile soltanto nei casi previsti dalla legge.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti è necessaria per la cura o la difesa di interessi giuridici, purché sia comprovato un nesso di strumentalità necessaria.

• art. 29, comma 2-bis, l. 241/1990

  livelli essenziali delle prestazioni

  La disciplina dell’accesso rientra nei livelli essenziali delle prestazioni richiamati dall’art. 117, comma 2, lett. m), Cost.

• art. 117, comma 2, lett. m), Cost.

  livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale

  Il riferimento è utilizzato per qualificare l’accesso come materia rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 2, comma 1, punti b) e c), D.M. n. 757/1994

  La disciplina non introduce un divieto assoluto di accesso ai verbali ispettivi e agli atti istruttori, ma limita l’ostensione quando la divulgazione possa determinare azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori; il pregiudizio deve essere concreto.

• art. 116 c.p.a.

  Nel giudizio sull’accesso il giudice verifica la sussistenza dei presupposti dell’ostensione senza sostituirsi all’autorità giudiziaria eventualmente competente a valutare l’ammissibilità o la decisività dei documenti in un diverso giudizio.

• sentenza Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 4/2021

  L’accesso difensivo richiede la dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra documenti richiesti e situazione giuridica da tutelare; non è invece necessario anticipare la valutazione sulla loro ammissibilità, influenza o decisività, salvo l’assenza assoluta del collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso.

Massime di principio

• L’accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 richiede che l’istante indichi concretamente il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la cura o difesa di una propria situazione giuridica; non è sufficiente un generico riferimento a esigenze probatorie o difensive.
• Nel giudizio sull’accesso, l’amministrazione detentrice e il giudice amministrativo non devono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti in un eventuale giudizio diverso, salvo l’assenza assoluta di collegamento tra documenti e finalità difensive o il carattere pretestuoso dell’istanza.
• La tutela della riservatezza dei lavoratori non determina un divieto assoluto e generalizzato di accesso ai verbali ispettivi e agli atti istruttori; il diniego richiede l’individuazione di un concreto pericolo di azioni discriminatorie o indebite pressioni.
• Quando il rischio per la riservatezza riguarda dati identificativi di lavoratori o terzi, l’accesso può essere assicurato mediante oscuramento dei dati personali, quale misura conformativa proporzionata, anziché mediante il diniego integrale.
• Un diniego fondato su esigenze astratte e generiche di tutela della riservatezza, privo dell’indicazione di specifici elementi di pregiudizio, è illegittimo e non può impedire l’ostensione della documentazione richiesta a fini difensivi.

Come è indicizzato