Sentenza n. 20/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione dell’A.S.RE.M. e la proposta contrattuale per il 2022, contestando la riduzione del budget assegnato per prestazioni riabilitative e sociosanitarie. Ha dedotto: illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà con la programmazione sanitaria regionale, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e motivazione; illegittimità dell’utilizzo dei dati di produzione e fatturato dell’anno precedente e del criterio della spesa storica; violazione dei principi di concorrenza e parificazione tra strutture; omessa verifica del fabbisogno sanitario regionale; violazione dell’art. 8-quater del d.lgs. 502/1992; violazione delle garanzie partecipative; violazione o elusione delle precedenti pronunce giurisdizionali relative all’annullamento del POS 2015-2018 e alla dotazione di posti letto. La ricorrente sosteneva inoltre che l’Amministrazione avrebbe dovuto incrementare il proprio budget, considerato l’aumento complessivo delle risorse destinate alla macroarea della riabilitazione e l’obiettivo regionale di ridurre la mobilità sanitaria passiva. La riduzione contestata era stata disposta perché la struttura non aveva utilizzato integralmente i budget degli anni precedenti; le risorse così recuperate erano state destinate all’attivazione di un modulo di nucleo Alzheimer di dieci posti letto presso altra struttura accreditata.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo assorbite le eccezioni processuali di inammissibilità e difetto di interesse. Ha distinto il piano dell’accreditamento istituzionale da quello della contrattualizzazione e della determinazione del budget: l’accreditamento non attribuisce un diritto alla stipula dell’accordo contrattuale né alla conservazione di un determinato livello di finanziamento, essendo la contrattualizzazione subordinata al fabbisogno sanitario programmato e alla sostenibilità finanziaria. Le precedenti sentenze sull’annullamento del POS 2015-2018 riguardavano la dotazione dei posti letto e non garantivano un determinato budget; il richiamo a quel POS nello schema contrattuale aveva carattere meramente ricognitivo e non comportava violazione o elusione del giudicato. È stata esclusa anche la violazione della partecipazione procedimentale: la determinazione dei tetti di spesa costituisce attività autoritativa di programmazione generale e finanziaria, sottratta alle garanzie partecipative ordinarie dall’art. 13 della l. 241/1990, e comunque non era una decisione imprevedibile o negoziabile. Il giudice ha ritenuto adeguata l’istruttoria, fondata sui dati di produzione e fatturazione: la struttura aveva utilizzato solo una parte dei budget assegnati nel 2019, 2020 e 2021, sicché la decurtazione del 2022 rappresentava un limitato riallineamento delle risorse inutilizzate e lasciava comunque un budget superiore alla produzione dell’anno precedente. La pandemia non è stata ritenuta, in assenza di prova concreta, causa automatica della minore produzione. Il criterio della spesa storica è stato considerato ragionevolmente utilizzabile quale base di riferimento per il budget successivo, soprattutto in presenza di ripetuti mancati utilizzi. L’assegnazione di risorse aggiuntive a un’altra struttura non è stata qualificata come trattamento premiale o discriminatorio, poiché era finalizzata ad attivare uno specifico modulo Alzheimer, relativo a prestazioni diverse e per le quali l’altra struttura risultava accreditata. Infine, il TAR ha ritenuto non necessario un aggiornamento annuale del fabbisogno, essendo la relativa istruttoria demandata alla programmazione sanitaria pluriennale, mentre i provvedimenti annuali dovevano rispettare i vincoli del piano di rientro. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  non costituisce obbligo per l’Azienda Sanitaria Regionale di stipula dell’accordo contrattuale di budget con la struttura accreditata

  L’accreditamento istituzionale non comporta automaticamente il diritto alla contrattualizzazione; la stipula resta subordinata al fabbisogno sanitario e alle linee della programmazione regionale.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La contrattualizzazione delle strutture private accreditate rientra nel sistema di acquisto programmato delle prestazioni sanitarie da parte del Servizio Sanitario Regionale.

• art. 13 l. 241/1990

  le disposizioni relative ai diritti partecipativi non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  La determinazione dei tetti di spesa e dei budget sanitari, quale attività di programmazione generale e finanziaria, non è soggetta alle ordinarie garanzie partecipative degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente ... i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni

  La fissazione dei limiti massimi annuali di spesa sanitaria costituisce esercizio di un potere autoritativo e unilaterale di programmazione.

• art. 30, comma 1, lett. a), DPCM 12 gennaio 2017

  i trattamenti costituiti da prestazioni professionali di tipo medico, infermieristico, riabilitativo e di riorientamento in ambiente protesico

  La disposizione è richiamata per ricondurre i trattamenti del nucleo Alzheimer al setting assistenziale R2 e alla macroarea della riabilitazione e dell’assistenza sociosanitaria.

• art. 34-bis d.l. 50/2017, convertito dalla l. 96/2017

  La pronuncia della Corte costituzionale richiamata dalla ricorrente, relativa al POS 2015-2018, è ritenuta estranea alla distinta questione della contrattualizzazione e della determinazione del budget per il 2022.

Massime di principio

• L’accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria privata non attribuisce, di per sé, un diritto alla contrattualizzazione con il Servizio Sanitario Regionale né alla conservazione di un determinato livello di budget; la contrattualizzazione resta condizionata dal fabbisogno sanitario programmato e dalla sostenibilità finanziaria.
• La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali delle strutture sanitarie private accreditate costituisce esercizio di discrezionalità politico-amministrativa e di programmazione finanziaria, soggetto a sindacato giurisdizionale particolarmente prudente, soprattutto nell’ambito di un piano di rientro dal disavanzo sanitario.
• È legittimo utilizzare il volume di spesa o di produzione dell’anno precedente quale parametro per la determinazione del budget successivo, anche mediante la decurtazione di una parte delle risorse non utilizzate, purché la scelta sia coerente con i vincoli finanziari e con la programmazione sanitaria.
• La determinazione annuale dei budget sanitari, in quanto atto di programmazione generale e finanziaria, non richiede l’ordinaria partecipazione procedimentale dei singoli operatori ai sensi degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990, ai sensi dell’art. 13 della medesima legge.
• L’annullamento di un atto di programmazione relativo alla dotazione dei posti letto non comporta automaticamente il diritto della struttura a un determinato livello di contrattualizzazione o di finanziamento; accreditamento e budget contrattuale operano su piani distinti.
• In presenza di vincoli finanziari derivanti da un piano di rientro, le censure di difetto di istruttoria e motivazione contro la riduzione dei budget devono essere sostenute da elementi oggettivi e concreti, idonei a dimostrare l’irragionevolezza della scelta o il suo effettivo pregiudizio per il servizio sanitario.

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