Sentenza n. 1628/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui la centrale di committenza ha revocato, ai sensi dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990, l’aggiudicazione precedentemente disposta in suo favore e l’intera procedura di gara, per il mutamento dell’interesse pubblico determinato dall’obsolescenza del servizio, dalla modifica delle esigenze delle aziende sanitarie e della Regione Piemonte, dalla riduzione dei collegamenti necessari e dall’inadeguatezza dei servizi opzionali e degli standard di sicurezza. Il ricorso era limitato alla parte del provvedimento che aveva escluso qualsiasi indennizzo. La ricorrente ha chiesto il riconoscimento dell’indennizzo, quantificato in euro 181.906,14 o nella diversa somma accertata, nonché, in via ulteriore, il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale per avere confidato nella conclusione del contratto. Ha sostenuto che il pregiudizio indennizzabile comprendesse il danno emergente derivante dalle spese sostenute per la partecipazione alla gara e per il procedimento di revoca. La Regione Piemonte ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto alla pretesa indennitaria. La stazione appaltante ha sostenuto che non fosse dovuto alcun indennizzo perché l’aggiudicazione avrebbe attribuito soltanto un’aspettativa alla stipulazione dei contratti attuativi e perché la ricorrente, quale operatore qualificato del settore, avrebbe dovuto conoscere l’obsolescenza del servizio; ha inoltre dedotto il concorso della Regione e delle aziende sanitarie nella sopravvenuta incompatibilità del servizio con l’interesse pubblico. Quanto alla responsabilità precontrattuale, la ricorrente ha chiesto il ristoro delle spese e del danno curricolare.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. In via preliminare ha escluso la legittimazione passiva della Regione Piemonte, rilevando che la gara era stata indetta, gestita e revocata autonomamente dalla Società di Committenza Regionale, la quale aveva svolto l’analisi tecnica, adottato la revoca e deciso di non riconoscere l’indennizzo; non è stata provata un’effettiva direzione della Regione sulla procedura. Nel merito, il giudice ha ritenuto illegittimo il diniego integrale dell’indennizzo. L’art. 21-quinquies l. n. 241/1990 tutela i pregiudizi subiti dai soggetti direttamente interessati dalla revoca e, quando questa incide su rapporti negoziali, l’indennizzo è parametrato al danno emergente. Anche una procedura finalizzata alla conclusione di un accordo quadro può determinare spese patrimoniali indennizzabili, indipendentemente dalla prova di un lucro cessante derivante dalla mancata esecuzione del contratto. Non è stata ritenuta sufficiente, per escludere l’indennizzo, la qualificazione tecnica dell’impresa: non era provato che essa conoscesse le circostanze organizzative interne della Regione e delle aziende sanitarie, né la stazione appaltante aveva manifestato riserve sull’attualità della gara, che aveva continuato a coltivare per anni e aveva recentemente aggiudicato. È stato riconosciuto l’indennizzo di euro 9.212,22, composto da euro 8.882,22 per l’assistenza legale nella fase procedimentale di revoca, euro 200 per il contributo ANAC ed euro 130 per la garanzia provvisoria, oltre rivalutazione monetaria e interessi di legge. Sono state escluse le spese legali dei precedenti giudizi, perché definitivamente regolate dalle relative sentenze e non riconducibili alla revoca, nonché il premio della garanzia definitiva, per mancata prova dell’impossibilità di ottenere il rimborso dalla compagnia assicurativa dopo la dichiarazione di inefficacia del contratto. La domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale è stata respinta. Le spese già riconosciute come indennizzo non potevano essere duplicativamente risarcite; quelle escluse per l’indennizzo non risultavano per ciò solo risarcibili. Il danno curricolare è stato escluso perché attiene all’interesse positivo, cioè al mancato guadagno o alla mancata esecuzione del contratto, mentre la responsabilità precontrattuale tutela l’interesse negativo. Non erano state dedotte o provate concrete occasioni alternative perdute. La domanda risarcitoria proposta per la prima volta contro la Regione nella memoria di replica, non notificata, è stata comunque ritenuta inammissibile per violazione del contraddittorio. Il motivo concernente l’eventuale riferibilità della revoca alla sola aggiudicazione, anziché all’intera gara, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, dopo il chiarimento della stazione appaltante circa l’oggetto complessivo della revoca. Le spese sono state compensate per metà tra la ricorrente e la stazione appaltante, con condanna di quest’ultima al pagamento della restante metà, liquidata in euro 2.000,00 oltre accessori; sono state integralmente compensate nei rapporti con la Regione.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  “Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati […] tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico”

  La revoca che incide su rapporti negoziali comporta l’indennizzo dei pregiudizi direttamente subiti, parametrato al danno emergente. Il diritto all’indennizzo non richiede la prova di un lucro cessante derivante dalla mancata stipulazione o esecuzione del contratto; possono essere indennizzate anche le spese sostenute per partecipare alla gara e per il procedimento di revoca. Conoscenza, conoscibilità o concorso del privato devono essere concretamente provati e non possono essere desunti dalla sola qualificazione tecnica dell’operatore.

• art. 10 l. 241/1990

  “memorie ai sensi dell’art. 10 l. 241/1990”

  Le spese documentate per l’assistenza legale nella partecipazione al procedimento di revoca, comprese la redazione di memorie, le audizioni e le comunicazioni procedimentali, possono costituire danno emergente indennizzabile.

• art. 2697 cod. civ.

  “Si applicano, come noto, al giudizio amministrativo in materia di responsabilità precontrattuale i principi sull’onere della prova di cui all’art. 2697 cod. civ.”

  Il soggetto che chiede il risarcimento per responsabilità precontrattuale deve provare il danno-conseguenza, comprese le concrete occasioni alternative di guadagno perdute.

• art. 122 c.p.a.

  La sentenza di primo grado richiamata nel procedimento aveva dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato sulla base dell’aggiudicazione annullata; tale vicenda rileva nel giudizio per escludere il rimborso del premio della garanzia definitiva in assenza di prova dell’impossibilità di recuperarlo.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati in epigrafe come disposizioni processuali applicabili al giudizio.

Massime di principio

• Quando una pubblica amministrazione revoca una procedura di gara o un’aggiudicazione incidendo su rapporti negoziali, l’obbligo indennitario previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990 può riguardare il danno emergente direttamente subito dall’aggiudicatario, anche se la procedura era finalizzata alla stipulazione di un accordo quadro e non garantiva la conclusione o l’esecuzione di singoli contratti attuativi.
• Il diniego dell’indennizzo non può fondarsi sull’assenza di un lucro cessante derivante dalla mancata stipulazione o esecuzione del contratto quando siano comunque dimostrate perdite patrimoniali direttamente connesse alla partecipazione alla gara o al procedimento di revoca; il lucro cessante e il danno emergente costituiscono pregiudizi distinti.
• La conoscenza o conoscibilità, da parte dell’aggiudicatario, della contrarietà dell’atto all’interesse pubblico e il concorso del privato o di altri soggetti nell’erronea valutazione della compatibilità dell’atto devono essere provati in concreto. La sola esperienza dell’operatore nel settore non dimostra la conoscenza di circostanze organizzative interne dell’amministrazione, soprattutto quando la stazione appaltante abbia continuato a sostenere la procedura senza manifestare riserve sulla sua attualità.
• Le spese legali sostenute nei precedenti giudizi relativi agli atti della gara non sono nuovamente indennizzabili a seguito della revoca, perché la loro regolazione è definitivamente rimessa alle sentenze che hanno definito quei giudizi. Possono invece essere indennizzate le spese di assistenza legale sostenute nella fase procedimentale di revoca, se documentate e non già coperte dalla disciplina delle spese processuali.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione tutela l’interesse negativo: sono risarcibili le spese inutilmente sostenute e, se provata, la perdita di concrete occasioni alternative di guadagno, ma non il danno curricolare o il mancato utile derivante dalla mancata stipulazione o esecuzione del contratto, che attengono all’interesse positivo.

Come è indicizzato