Sentenza n. 2412/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società gestiva un impianto fotovoltaico di potenza pari a 545,75 kW, ammesso alla tariffa fissa onnicomprensiva prevista dal Quinto Conto Energia e rimodulata ai sensi dell’art. 26 d.l. n. 91/2014. A seguito dell’impennata dei prezzi dell’energia negli anni 2021 e 2022, il GSE aveva corretto l’algoritmo di calcolo della tariffa, applicando una funzione di massimo alla componente non incentivante, e aveva chiesto la restituzione di euro 114.782,08, ritenuti incentivi indebitamente percepiti. La società aveva contestato tali atti deducendo: nullità per carenza di potere concreto, poiché la convenzione sarebbe stata già risolta; illegittimo esercizio dell’autotutela in assenza dei presupposti degli artt. 21-septies e 21-nonies l. n. 241/1990; violazione dell’art. 26 d.l. n. 91/2014 e del d.m. 5 luglio 2012; violazione dei principi di legittimo affidamento, prevedibilità e irretroattività dell’azione amministrativa, nonché degli artt. 3 e 41 Cost.; difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza e sproporzionalità; disparità di trattamento rispetto agli impianti di grande taglia; infine, il diritto all’accertamento del mantenimento della tariffa calcolata secondo il precedente algoritmo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e la riproposta domanda di accertamento, confermando la sentenza del TAR. Ha escluso la nullità per carenza di potere, rilevando che la correzione dell’algoritmo non costituisce annullamento o modifica in autotutela di un provvedimento, ma esercizio del potere legale del GSE di determinare le modalità operative di erogazione delle tariffe rimodulate ai sensi dell’art. 26, comma 2, d.l. n. 91/2014. La correzione è stata qualificata come operazione matematica necessaria per rendere la formula conforme alla legge. Il GSE, inoltre, aveva accertato che durante la vigenza della convenzione erano state corrisposte somme superiori a quelle spettanti e ne aveva chiesto la restituzione ai sensi dell’art. 2033 c.c., trattandosi di indebito oggettivo privo di causa per la parte eccedente. Il Collegio ha chiarito che la tariffa per gli impianti di piccola taglia è unica, fissa e onnicomprensiva: il prezzo zonale costituisce un fattore interno di calcolo delle componenti incentivata e non incentivata, non un parametro di indicizzazione dell’intera tariffa né un autonomo canale di remunerazione. La componente incentivata non può quindi determinare una remunerazione complessiva superiore a quella prevista dai conti energia. L’introduzione della funzione di massimo si è resa necessaria perché l’algoritmo originario, elaborato in condizioni normali di mercato, era risultato imperfetto a causa dell’eccezionale aumento dei prezzi energetici nel 2021-2022. Non è stata ravvisata lesione dell’affidamento, poiché l’operatore aveva scelto volontariamente un regime diretto a proteggerlo dalle oscillazioni del mercato e non poteva pretendere di conservare somme superiori alla tariffa normativamente riconosciuta e conoscibile al momento dell’ammissione. È stata esclusa anche la disparità di trattamento con gli impianti di grande taglia, poiché questi ultimi operano sul mercato assumendone il rischio, mentre gli impianti di piccola taglia beneficiano di una tariffa fissa. La domanda di accertamento del diritto al mantenimento del precedente algoritmo è stata respinta per le medesime ragioni. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La dedotta carenza di potere non determina la nullità, perché il GSE non ha esercitato un potere di autotutela su un provvedimento, ma ha corretto l’algoritmo di calcolo nell’esercizio di un potere legale di determinazione delle modalità operative della tariffa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non è applicabile alla correzione dell’algoritmo, che non incide direttamente su un provvedimento amministrativo ma adegua una formula matematica al precetto legislativo.

• art. 26 d.l. 91/2014, convertito dalla l. 116/2014

  La norma attribuisce al GSE il potere di determinare le modalità operative della rimodulazione della tariffa e mantiene, per gli impianti interessati, una tariffa fissa e onnicomprensiva; il rinvio al d.m. 5 luglio 2012 concerne il metodo di calcolo e non trasforma la tariffa in un sistema variabile.

• art. 5, comma 1, d.m. 5 luglio 2012

  Per gli impianti di piccola taglia la tariffa è fissa e onnicomprensiva e comprende le componenti incentivata e non incentivata, a fronte della cessione al GSE dell’intera energia prodotta.

• art. 2033 c.c.

  Il GSE deve recuperare le somme corrisposte senza causa, comprese quelle eccedenti la tariffa effettivamente spettante in base ai conti energia e alla convenzione.

• art. 3 Cost.

  Non sussiste disparità di trattamento tra impianti di piccola e grande taglia, poiché i primi beneficiano di una tariffa fissa e i secondi vendono l’energia sul mercato assumendone il rischio.

• art. 41 Cost.

  La disciplina della rimodulazione costituisce un limite giustificato dall’utilità sociale e dalla necessità di contenere i costi degli incentivi; inoltre, l’adesione alla tariffa fissa è frutto di una scelta libera dell’operatore.

Massime di principio

• La correzione, da parte del gestore degli incentivi, dell’algoritmo utilizzato per calcolare una tariffa rimodulata non costituisce esercizio di autotutela decisoria quando riguarda la formula matematica e non modifica o annulla un provvedimento amministrativo; essa può integrare l’esercizio di un potere legale di determinazione delle modalità operative di erogazione della tariffa.
• Per gli impianti fotovoltaici di piccola taglia ammessi a una tariffa fissa onnicomprensiva, il prezzo di mercato rileva esclusivamente come elemento interno di calcolo delle componenti incentivata e non incentivata; non costituisce un autonomo canale di remunerazione né può trasformare la tariffa in una misura variabile o consentire una remunerazione complessiva superiore a quella prevista dai conti energia.
• Il gestore degli incentivi può recuperare, ai sensi dell’art. 2033 c.c., le somme corrisposte in eccedenza rispetto alla tariffa normativamente spettante, anche quando l’eccedenza sia emersa a seguito della correzione dell’algoritmo di calcolo e la convenzione sia successivamente cessata.
• L’affidamento dell’operatore ammesso a una tariffa fissa non si estende alla conservazione di somme superiori a quelle riconosciute dal regime incentivante e conoscibili al momento dell’ammissione; la scelta della tariffa fissa comporta l’assunzione dei vantaggi della stabilità e la rinuncia al rischio di mercato, senza possibilità di beneficiare anche degli incrementi dei prezzi di mercato.
• Non sussiste disparità di trattamento tra impianti che beneficiano di una tariffa fissa e impianti che vendono l’energia sul mercato, poiché l’assunzione o meno del rischio di mercato costituisce una differenza oggettiva e rilevante.

Come è indicizzato