Sentenza n. 16696/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Wind Tre ha contestato la determinazione del contributo AGCOM dovuto dagli operatori di comunicazioni elettroniche per il 2023 e il Rendiconto 2023. In primo luogo, ha dedotto che il contributo fosse calcolato per coprire in sostanza tutte le spese dell’Autorità, e non soltanto i costi amministrativi finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva e del Codice, lamentando difetto di istruttoria e motivazione. Ha inoltre contestato l’inclusione di costi riferiti a specifiche direzioni e strutture dell’Autorità, al Segretariato Generale, ai pareri resi ad AGCM e ai Ministeri, assumendoli estranei alle attività finanziabili. Ha censurato l’impossibilità di dedurre dalla base imponibile i ricavi riversati a operatori terzi per servizi all’ingrosso, prospettando una doppia contribuzione e violazioni di proporzionalità e ragionevolezza. Ha contestato l’inclusione dei ricavi da apparati venduti in offerte bundle, deducendo estraneità al mercato delle comunicazioni elettroniche e disparità concorrenziale rispetto ai rivenditori specializzati. Ha infine sostenuto che le spese dell’Autorità non potessero essere poste integralmente a carico degli operatori senza cofinanziamento statale. Con i motivi aggiunti ha impugnato il Rendiconto 2023 per invalidità derivata, copertura integrale dei costi del settore, violazione di trasparenza, proporzionalità e obiettività, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Le delibere sul modello di versamento, sul Rendiconto 2021 e sul conto consuntivo 2021 sono state contestate in via derivata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la Relazione tecnico-finanziaria fosse parte integrante della delibera e contenesse una motivazione contestuale, senza che le difese dell’Autorità integrassero postumamente l’atto. La relazione individuava le attività riconducibili alle categorie finanziabili, stimava le risorse umane impiegate e descriveva l’imputazione pro quota dei costi delle strutture trasversali; il criterio funzionale, riferito alle attività concretamente svolte e non all’appartenenza a un centro di costo, è stato ritenuto legittimo, così come la proxy adottata per ribaltare i costi trasversali e la valorizzazione monetaria delle risorse. La copertura integrale dei costi amministrativi ammissibili non è di per sé illegittima: il limite riguarda il perimetro dei costi e il loro collegamento alle attività previste, non la percentuale di copertura. Le contestazioni sulle singole strutture e attività sono state respinte perché rileva la concreta quota di risorse dedicata alle funzioni finanziabili; anche i pareri ad AGCM e ai Ministeri sono ammissibili nella misura in cui riguardano il settore e tali funzioni, mentre la ricorrente non aveva individuato specifici pareri estranei. È stata respinta la censura sulla doppia imposizione: la base imponibile è costituita dai ricavi, non dai margini o dagli utili, e i ricavi wholesale e retail sono conseguiti da soggetti diversi per prestazioni diverse; i costi di acquisto all’ingrosso non possono essere dedotti dall’Autorità in assenza di potere normativo. I ricavi da apparati venduti congiuntamente ai servizi sono stati ritenuti parte dell’offerta di comunicazione elettronica e riferibili al mercato regolato; la differenza rispetto ai rivenditori di soli terminali giustifica il diverso trattamento. È stata respinta anche la censura relativa al mancato cofinanziamento statale, non essendo previsto un obbligo di finanziamento pubblico né una quota minima a carico dello Stato. I motivi contro il Rendiconto 2023 sono stati respinti perché l’invalidità derivata presupposta non sussisteva e la copertura a consuntivo e l’eventuale avanzo non dimostravano l’inclusione di costi estranei o l’illegittimità del criterio. Il parziale accoglimento disposto dal Consiglio di Stato sul Rendiconto 2023 per due voci specifiche non è stato esaminato nel merito, poiché tali censure non erano state dedotte da Wind Tre; la rettifica, in quanto riferita a un atto generale, opera comunque per tutti gli operatori. Le impugnazioni degli atti presupposti e connessi sono state respinte perché fondate soltanto sull’invalidità derivata. Spese integralmente compensate per il mutamento del quadro giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  D’altra parte, la circostanza che il contributo sia destinato a coprire integralmente i costi di tali attività non integra, di per sé, un vizio, atteso che l’art. 16 della Direttiva impone che i diritti amministrativi coprano in modo complessivo i costi amministrativi relativi alle attività ivi indicate; il limite posto dall’ordinamento unionale attiene al perimetro dei costi finanziabili e al nesso tra questi e le attività di cui all’art. 16, non all’integralità della loro copertura.

  La disciplina unionale consente che il contributo copra integralmente i costi amministrativi ammissibili; il vincolo riguarda la loro riferibilità alle attività indicate dalla norma, non l’obbligo di coprirne solo una parte.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Il criterio che presiede alla individuazione dei costi finanziabili è di tipo funzionale, e non strutturale. Come affermato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 4270/2026, par. 23.2, in linea con i propri precedenti), le disposizioni del Codice non mirano a predeterminare in astratto le tipologie di costi ammissibili in ragione delle strutture coinvolte, ma si incentrano sull’attività svolta; ciò che rileva non è il singolo centro di costo astrattamente considerato, ma la concreta riferibilità dell’attività che esso svolge a funzioni e compiti ricompresi nell’art. 16 del Codice.

  La finanziabilità dei costi dipende dalla concreta attività svolta e dalla sua riconducibilità alle funzioni previste dall’art. 16, non dall’identità della struttura o del centro di costo.

• art. 16, comma 3, d.lgs. 259/2003

  La base imponibile del contributo è individuata dalla legge (art. 16, comma 3, del Codice e art. 1, comma 66, della legge n. 266/2005) nei ricavi maturati nel mercato delle comunicazioni elettroniche dalle imprese titolari di autorizzazione generale o di diritti d’uso, e non nei margini o negli utili.

  La base imponibile è costituita dai ricavi maturati nel mercato di riferimento; l’Autorità non può trasformarla in una base netta ammettendo la deduzione dei costi sostenuti per acquistare servizi all’ingrosso.

• art. 1, comma 66, l. 266/2005

  La base imponibile del contributo è individuata dalla legge (art. 16, comma 3, del Codice e art. 1, comma 66, della legge n. 266/2005) nei ricavi maturati nel mercato delle comunicazioni elettroniche dalle imprese titolari di autorizzazione generale o di diritti d’uso, e non nei margini o negli utili.

  La contribuzione è commisurata ai ricavi e l’aliquota non può superare il limite legale del 2 per mille; la norma non attribuisce all’Autorità il potere di dedurre dalla base imponibile i costi di acquisto.

• art. 1, comma 65, l. 266/2005

  Come chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6828/2023 e ribadito con la sentenza n. 4270/2026 (par. 28.3 e ss.), le richiamate disposizioni non prevedono l’obbligatorietà del cofinanziamento statale, ma soltanto che le spese siano finanziate dal mercato di competenza “per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato”, senza fissare alcuna quota minima a carico di quest’ultimo; l’eventuale scelta di un finanziamento pubblico è, del resto, rimessa al legislatore e non potrebbe essere surrogata dall’Autorità in sede di determinazione del contributo.

  Il finanziamento a carico del mercato opera per la parte non coperta dallo Stato, ma la disposizione non impone un cofinanziamento statale minimo né consente all’Autorità di introdurlo al posto del legislatore.

Massime di principio

• Per determinare i costi amministrativi finanziabili mediante contributi imposti agli operatori di comunicazioni elettroniche, l’amministrazione deve individuare le attività riconducibili alle funzioni previste dalla disciplina europea e nazionale; la riferibilità si valuta in base alla funzione concretamente svolta, non alla struttura organizzativa che la svolge.
• I costi delle strutture trasversali possono essere imputati pro quota alle attività finanziabili mediante un criterio ragionevole che correli l’impiego delle strutture di supporto al volume delle attività settoriali; il diritto dell’Unione non impone la predeterminazione analitica del personale destinato a ciascuna singola attività.
• Il contributo può coprire integralmente i costi amministrativi ammissibili, purché il loro perimetro e il nesso con le attività finanziabili siano adeguatamente individuati e motivati; non è necessario che il gettito sia limitato a una quota dei costi ammissibili.
• Quando la legge assume a base imponibile i ricavi lordi, l’amministrazione non può ammettere deduzioni di costi di produzione in assenza di una specifica base normativa; il fatto che ricavi e costi siano economicamente collegati non trasforma la contribuzione in un prelievo sui margini.
• Non ricorre doppia imposizione per il solo fatto che flussi economicamente collegati siano assoggettati a contribuzione presso operatori diversi, se differenti sono i soggetti passivi e i presupposti delle rispettive imposizioni.
• La previsione secondo cui le spese dell’autorità sono poste a carico del mercato di competenza per la parte non coperta dal bilancio statale non comporta, da sola, un obbligo di cofinanziamento pubblico o l’individuazione di una quota minima a carico dello Stato.

Come è indicizzato