Sentenza n. 2852/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza breve del TAR Puglia, Sezione staccata di Lecce, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale di demolizione relativa a un immobile sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Le opere contestate consistevano nel cambio di destinazione d’uso da deposito a cucina, nella realizzazione di un interpiano di circa 24,50 mq destinato a nuovi vani residenziali, nell’installazione di una tettoia metallica di circa 20 mq sulla terrazza e nel cambio di destinazione d’uso da veranda a cucina per circa 9 mq. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria, poiché il Comune aveva attivato il procedimento partecipativo, ricevendo articolate memorie e documentazione, ma le aveva superate con formule stereotipate senza un effettivo esame. Con il secondo e il quarto motivo è stata contestata l’applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e la qualificazione della domanda presentata il 16 novembre 2023: secondo l’appellante, la SCIA in sanatoria ex art. 37 TUE non produce silenzio-rigetto, ma richiede un provvedimento espresso; inoltre, la presentazione della domanda rende temporaneamente inefficace l’ordine di demolizione fino alla sua definizione. È stata altresì contestata l’applicazione della demolizione alle opere eventualmente assoggettabili a SCIA, nonché l’omessa distinzione tra interventi soggetti a permesso di costruire e interventi soggetti a SCIA. Con il terzo motivo sono stati dedotti il difetto di istruttoria e l’erronea affermazione dell’assenza di titoli edilizi, lamentando la mancata considerazione della vetustà dell’immobile, dei titoli rilasciati nel tempo, dell’epoca degli interventi, della documentazione privata e della pendenza della sanatoria. È stata inoltre contestata la mancata analitica verifica dell’incidenza paesaggistica delle opere, sostenendosi che, salvo la tettoia già rimossa, si trattava di opere interne escluse dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’Allegato A.1 d.P.R. 31/2017. Con il quinto motivo sono state riproposte le censure di primo grado non esaminate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di rinvio dell’udienza e ha accolto l’appello, riformando integralmente la sentenza del TAR e accogliendo il ricorso di primo grado, con annullamento degli atti impugnati. Ha affermato che, pur essendo l’ordine di demolizione normalmente un atto vincolato e non preceduto dalla comunicazione di avvio, l’amministrazione che abbia concretamente attivato il procedimento partecipativo deve valutare motivatamente le informazioni pertinenti e la documentazione prodotta dal privato. Nel caso concreto, le memorie e i documenti erano stati superati con formule stereotipate, senza un reale confronto, in violazione dei doveri di buona fede, collaborazione e tutela dell’affidamento. Il giudice ha inoltre rilevato che il Comune non aveva previamente qualificato analiticamente gli interventi, distinguendo quelli soggetti a permesso di costruire da quelli assentibili con SCIA. Tale omissione era decisiva perché il regime sanzionatorio edilizio varia in funzione del titolo richiesto e la demolizione con le conseguenze accessorie dell’art. 31 TUE non è prevista per gli interventi soggetti a SCIA. È stata altresì ritenuta necessaria l’analitica individuazione delle opere e la verifica della loro concreta incidenza sul vincolo paesaggistico: per le opere interne, non concretamente lesive del bene tutelato, l’obbligo di autorizzazione paesaggistica non può essere affermato in modo indistinto; la tettoia esterna risultava inoltre già rimossa. Infine, il Consiglio di Stato ha distinto l’accertamento di conformità ex art. 36 TUE dalla SCIA in sanatoria ex art. 37: solo per il primo il silenzio dell’amministrazione ha valore di diniego, mentre la SCIA in sanatoria richiede un provvedimento espresso, sicché l’inerzia integra silenzio-inadempimento e il privato non è onerato dall’impugnazione di un inesistente diniego tacito. Sono stati fatti salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione da adottare nel rispetto delle statuizioni della sentenza. Le spese del grado sono state compensate per la novità e non univocità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale e gli obblighi connessi assumono rilievo nella fattispecie concreta perché l’amministrazione aveva attivato il procedimento partecipativo e doveva quindi esaminare motivatamente le memorie e la documentazione presentate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il coinvolgimento procedimentale del privato e l’attivazione del contraddittorio confermano la pendenza del procedimento di sanatoria e impongono un esame effettivo delle deduzioni presentate.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La demolizione e le conseguenze accessorie previste dalla norma non possono essere applicate indistintamente senza la previa qualificazione degli interventi e la verifica del regime edilizio concretamente applicabile.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 si caratterizza per il silenzio con valore di diniego decorso il termine previsto.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La SCIA in sanatoria richiede un provvedimento espresso, poiché implica la verifica della doppia conformità e la determinazione della sanzione pecuniaria; l’inerzia dell’amministrazione costituisce silenzio-inadempimento e non diniego tacito.

• Allegato A.1 d.P.R. 31/2017

  Le opere interne prive di concreta incidenza sul bene paesaggistico possono essere escluse dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica; occorre comunque una valutazione analitica della natura e dell’incidenza delle singole opere.

Massime di principio

• Anche quando l’ordine di demolizione costituisce atto vincolato e, in via generale, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento, l’amministrazione che abbia attivato concretamente il contraddittorio procedimentale deve esaminare e valutare motivatamente le informazioni e la documentazione pertinenti prodotte dal privato; formule stereotipate e prive di confronto effettivo possono determinare l’illegittimità dell’atto.
• Prima di applicare la sanzione demolitoria prevista per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dal permesso di costruire, l’amministrazione deve qualificare analiticamente le opere e distinguere quelle soggette a permesso di costruire da quelle assoggettabili a SCIA, poiché il regime sanzionatorio varia in relazione al titolo edilizio richiesto.
• In presenza di opere realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, l’amministrazione deve individuare concretamente ciascun intervento e verificarne la potenziale lesività del bene tutelato; non è legittimo affermare indistintamente l’obbligo di autorizzazione paesaggistica per opere interne non concretamente incidenti sul vincolo.
• Il silenzio previsto dall’art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001 come diniego tacito dell’accertamento di conformità non è estensibile alla SCIA in sanatoria disciplinata dall’art. 37, che richiede un provvedimento espresso; l’inerzia sull’istanza ex art. 37 integra silenzio-inadempimento e non impone al privato di impugnare un diniego tacito inesistente.
• La pendenza di una domanda di sanatoria ex art. 37 d.P.R. 380/2001 impedisce, fino alla sua definizione espressa, l’applicazione automatica delle conseguenze esecutive dell’ordinanza di demolizione, dovendosi attendere la conclusione del relativo procedimento.

Come è indicizzato