Provvedimento AGCM I845 n. 29683 del 25/05/2021

Gara manutenzione pavimentazioni della rete Milano Serravalle: ipotesi di ripartizione collusiva dei lotti

Il provvedimento riguarda l’avvio di un procedimento istruttorio nei confronti di Itinera S.p.A., Sintexcal S.p.A., General Beton Triveneta S.p.A. e Impresa Bacchi S.r.l. L’ipotesi dell’Autorità è che le imprese abbiano coordinato la propria partecipazione alla Gara Servizi n. 1/2019 indetta da Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A., con possibile ripartizione dei lotti e soppressione del confronto competitivo.

Parti e origine del procedimento

Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A., concessionaria delle tangenziali milanesi A50, A51 e A52 e dell’autostrada A7 da Milano a Serravalle Scrivia, ha segnalato all’AGCM possibili condotte anticoncorrenziali nella gara. La segnalazione è stata integrata da ulteriori informazioni trasmesse dalla stazione appaltante nell’ottobre 2019 e nel marzo 2021.

Le imprese interessate operano principalmente nella realizzazione e manutenzione di infrastrutture stradali e autostradali. Sintexcal è interamente controllata da General Beton Triveneta; l’Autorità ha ritenuto che le decisioni commerciali di Sintexcal potessero essere ricondotte anche alla controllante, includendo pertanto entrambe nel procedimento.

Gara e servizi oggetto della procedura

La gara, pubblicata nel febbraio 2019, era suddivisa in tre lotti di valore analogo, ciascuno con base d’asta di circa 9,8 milioni di euro e durata contrattuale di 36 mesi:

• lotto A51/A52, relativo alle Tangenziali Est e Nord di Milano;
• lotto A7, relativo all’autostrada A7, al raccordo e alle pertinenze;
• lotto A50, relativo alla Tangenziale Ovest di Milano.

Le prestazioni comprendevano la fresatura della massicciata stradale, la stesa di conglomerati bituminosi, la predisposizione, lo spostamento e la rimozione della segnaletica di cantiere e la segnaletica stradale.

Il disciplinare prevedeva, tra l’altro, un vincolo di aggiudicazione a un solo lotto per operatore, la dichiarazione preventiva della terna di subappaltatori e l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con 30 punti per l’offerta economica e 70 per quella tecnica. Era inoltre richiesto un doppio impianto di produzione del conglomerato bituminoso, nella disponibilità diretta o mediante avvalimento.

Esito formale della gara

Per ciascun lotto è pervenuta una sola offerta:

• Sintexcal ha partecipato e si è aggiudicata il lotto A51/A52 con un ribasso del 22,93%;
• Itinera ha partecipato e si è aggiudicata il lotto A7 con un ribasso del 20%;
• Bacchi ha partecipato e si è aggiudicata il lotto A50 con un ribasso del 25,65%.

La gara ha quindi presentato un livello di partecipazione particolarmente ridotto, con assegnazione di ciascun lotto all’unica impresa offerente.

Subappalti incrociati e possibile ripartizione dei lotti

Secondo gli elementi acquisiti, ciascuna delle tre imprese aveva chiesto alle altre due la disponibilità al subappalto per uno dei lotti e, contemporaneamente, si era resa disponibile come subappaltatrice nei confronti delle altre imprese per gli altri due lotti. Poiché la disciplina di gara impediva all’impresa indicata come subappaltatrice di concorrere nello stesso lotto, tale configurazione avrebbe prodotto l’effetto di vincolare ciascun operatore a presentare un’offerta per un solo lotto.

L’AGCM ha considerato questo assetto potenzialmente funzionale a una preventiva distribuzione dei lotti, eliminando il rischio che le imprese si confrontassero reciprocamente nella stessa parte della gara. L’anomalia è stata ulteriormente rafforzata dal fatto che, almeno fino alla fine di marzo 2021, nessuna delle tre aggiudicatarie avrebbe effettivamente utilizzato i servizi di subappalto delle altre due.

Ulteriori elementi indiziari

L’Autorità ha valutato anche le caratteristiche delle offerte economiche e tecniche.

I ribassi delle tre imprese, compresi tra il 20% e il 26%, risultavano ravvicinati tra loro e significativamente inferiori a quelli registrati nelle precedenti gare del 2016 per servizi analoghi, quando i ribassi erano compresi tra circa il 42% e il 46%.

Le offerte tecniche presentate nei tre lotti erano identiche per due imprese o comunque analoghe, in particolare con riferimento ai criteri relativi alla capacità di sostituzione del conglomerato, che valevano 40 dei 70 punti tecnici complessivi. Inoltre, in due casi su tre, le imprese avevano indicato, per soddisfare il requisito degli impianti, anche uno o più impianti appartenenti alle altre partecipanti.

Secondo l’AGCM, tali circostanze, considerate unitamente alla partecipazione monosoggettiva a ciascun lotto e ai subappalti incrociati, erano compatibili con un coordinamento illecito delle strategie di gara.

Mercato rilevante e qualificazione giuridica

L’Autorità ha precisato che, nelle fattispecie di intesa, la definizione del mercato rilevante è funzionale a individuare il contesto economico e giuridico nel quale si colloca l’accordo o la pratica concordata. In questo caso, il mercato è stato circoscritto provvisoriamente alla stessa Gara Servizi n. 1/2019, comprendente i tre lotti relativi alla manutenzione ordinaria delle pavimentazioni delle tratte A51/A52, A7 e A50.

La condotta è stata qualificata come possibile accordo o pratica concordata avente a oggetto la ripartizione dei lotti e l’eliminazione del confronto competitivo tra le imprese. L’ipotesi riguarda pertanto una restrizione della concorrenza riconducibile all’art. 101 TFUE. Il provvedimento non richiama specificamente l’art. 2 della legge n. 287/1990 come base dell’avvio, pur menzionando la legge n. 287/1990 quale quadro normativo generale.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’AGCM ha ritenuto che l’intesa ipotizzata potesse incidere sul commercio intraeuropeo, considerando la rilevanza comunitaria della procedura di gara e la nozione di pregiudizio al commercio tra Stati membri, intesa come influenza diretta o indiretta, reale o potenziale, sui flussi commerciali intraeuropei. Di conseguenza, ha ritenuto applicabile l’art. 101 TFUE, anche ai sensi del Regolamento (CE) n. 1/2003.

Avvio dell’istruttoria e assenza di esito definitivo

Con il provvedimento n. 29683 del 25 maggio 2021, l’AGCM ha deliberato l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’art. 14 della legge n. 287/1990 nei confronti di Itinera, Bacchi, Sintexcal e General Beton, al fine di accertare l’eventuale violazione dell’art. 101 TFUE.

Il provvedimento fissa un termine di 60 giorni dalla notificazione per chiedere di essere sentiti, con richiesta da presentare almeno 15 giorni prima della scadenza. La responsabile del procedimento è stata individuata nella dott.ssa Anna Manzoni e il termine previsto per la conclusione era il 31 dicembre 2022.

Trattandosi di un atto di avvio, l’AGCM non ha ancora accertato l’infrazione in via definitiva. Il testo non prevede sanzioni, misure cautelari, impegni o altri rimedi, che avrebbero potuto essere valutati soltanto nel prosieguo dell’istruttoria.