Corte di giustizia, Sentenza C-702/17

Modifica dei criteri di rimborso per le concessioni di distribuzione del gas naturale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia tra Unareti SpA e varie amministrazioni italiane. Oggetto del giudizio è la legittimità di decreti nazionali che hanno modificato i criteri per calcolare il rimborso spettante all’ex concessionario quando una concessione di distribuzione del gas naturale, affidata senza gara, cessa anticipatamente per essere riassegnata mediante procedura competitiva.

Fatti e procedimento principale

Unareti gestisce il servizio pubblico di distribuzione del gas naturale in numerosi comuni italiani. Ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto ministeriale 22 maggio 2014, n. 74951, recante le linee guida per la valutazione del valore di rimborso degli impianti, e poi anche il decreto interministeriale 20 maggio 2015, n. 106, che ha modificato il regolamento sui criteri di gara per l’affidamento del servizio.

Secondo Unareti, tali atti avrebbero inciso retroattivamente sui rapporti concessori in corso, privandola della possibilità di far riferimento, per il calcolo del rimborso, alle clausole contrattuali o al regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, e imponendo criteri per essa meno favorevoli. Il TAR ha respinto il ricorso; il Consiglio di Stato ha quindi chiesto l’interpretazione del diritto dell’Unione.

Normativa rilevante

Sul versante unionale, la Corte richiama principalmente l’articolo 24 della direttiva 2009/73/CE, che disciplina la designazione dei gestori dei sistemi di distribuzione del gas naturale per un periodo determinato dagli Stati membri, tenendo conto di efficienza ed equilibrio economico.

Sul piano nazionale, sono richiamati in particolare:

• l’articolo 14 del decreto legislativo n. 164/2000, che prevede l’affidamento del servizio di distribuzione del gas mediante gara;
• l’articolo 15, comma 5, del medesimo decreto, che disciplina la prosecuzione delle concessioni esistenti e il rimborso al titolare uscente;
• l’articolo 24 del regio decreto n. 2578/1925, che individua criteri di valutazione del valore industriale dell’impianto;
• l’articolo 5 del decreto ministeriale n. 226/2011, nelle varie formulazioni succedutesi nel tempo;
• i decreti-legge e decreti ministeriali del 2013, 2014 e 2015 che hanno progressivamente sostituito o precisato i criteri di calcolo del rimborso.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza se le norme e i principi dell’Unione, in particolare il principio di certezza del diritto, ostassero a una disciplina nazionale che applica retroattivamente nuovi criteri di determinazione del rimborso spettante agli ex concessionari, incidendo su rapporti negoziali già sorti. Il giudice domandava anche se una simile retroattività potesse essere giustificata dalla tutela della concorrenza e degli utenti del servizio.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che l’articolo 24 della direttiva 2009/73/CE è molto generale: consente agli Stati membri di determinare la durata della designazione dei gestori del sistema di distribuzione, ma non disciplina in dettaglio il regime del rimborso dovuto in caso di cessazione anticipata di concessioni preesistenti.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ricorda che, quando una concessione presenta un interesse transfrontaliero certo, l’amministrazione deve rispettare i principi fondamentali del Trattato FUE, in particolare trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento. Tuttavia, queste regole riguardano le modalità di assegnazione della concessione, non la determinazione del rimborso dovuto all’uscente dopo la cessazione anticipata della concessione stessa.

La Corte sottolinea che i decreti impugnati non incidono sulla procedura di affidamento in quanto tale, ma solo sulle norme di riferimento per il calcolo del rimborso previsto dal diritto nazionale. Inoltre, la modifica è applicabile indistintamente alle imprese stabilite in Italia e a quelle stabilite in altri Stati membri, sicché non produce, di per sé, una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità.

Quanto al principio di certezza del diritto, la Corte ribadisce che esso vincola le autorità nazionali solo quando esse applicano il diritto dell’Unione. Nel caso di specie, però, le autorità italiane, nel porre fine anticipatamente alle concessioni e nell’adottare i decreti contestati, non hanno agito in esecuzione di un obbligo imposto dal diritto dell’Unione. Per questo la situazione è distinta da quelle esaminate nelle sentenze ASM Brescia e Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, richiamate dal giudice del rinvio.

Decisione e principio affermato

La Corte risponde che il diritto dell’Unione in materia di concessioni di servizio pubblico, letto alla luce del principio della certezza del diritto, non osta alla normativa nazionale contestata.

In sostanza, una modifica dei criteri di calcolo del rimborso dovuto all’ex concessionario del gas è compatibile con il diritto dell’Unione quando:

• riguarda solo il rimborso dovuto a seguito della cessazione anticipata della concessione;
• non disciplina l’assegnazione della concessione in violazione delle regole del Trattato;
• non deriva dall’esecuzione di un obbligo specifico imposto dal diritto dell’Unione.

Rilievo pratico

Per gli operatori del settore, la pronuncia conferma che il diritto dell’Unione non offre, di per sé, una tutela contro interventi legislativi o regolamentari nazionali che ridefiniscono il valore di rimborso nelle concessioni di distribuzione del gas, purché tali interventi non interferiscano con i principi unionali applicabili alla gara e non introducano discriminazioni. Il contenzioso sul quantum del rimborso resta quindi, in larga misura, affidato alla disciplina nazionale.