Sentenza del 25/09/2020 n. 19 - Consiglio di Stato

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto il 7 febbraio 2019 di accedere ed estrarre copia della documentazione conservata nell'anagrafe tributaria (dichiarazioni dei redditi, certificazioni, contratti di locazione, e comunicazioni degli operatori finanziari, inclusa la sezione archivio dei rapporti finanziari) riferibile al coniuge, nell'ambito di una separazione giudiziale per provare la situazione reddituale e patrimoniale. L'Agenzia negò l'accesso sostenendo l'opposizione del controinteressato e richiedendo, per i dati della sezione rapporti finanziari, l'autorizzazione preventiva del giudice ai sensi dell'art. 492-bis c.p.c.

La decisione

Il TAR di Salerno aveva accolto il ricorso ordinando all'Agenzia di esibire la documentazione e consentirne copia. L'Agenzia appellò; la questione fu rimessa all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che ha stabilito principi di diritto: i documenti dell'anagrafe tributaria (incl. archivio rapporti finanziari) sono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990; l'accesso documentale difensivo è esercitabile indipendentemente dagli strumenti processuali di acquisizione di cui agli artt. 210, 211 e 213 c.p.c. e dalle norme speciali in materia di famiglia (art. 492-bis e art. 155-sexies disp. att. c.p.c.); l'accesso può comprendere l'estrazione di copia (anche per modalità telematiche). Sulla base di tali principi l'appello dell'Agenzia è stato respinto e confermata l'accoglienza del TAR; spese compensate.

Norme richiamate

• legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 22

  "per 'documento amministrativo', ogni rappresentazione ... detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse"

  La Corte afferma che i documenti dell'anagrafe tributaria rientrano nella nozione ampia di documento amministrativo suscettibile di accesso.

• legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 24, comma 7

  "Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"

  L'accesso difensivo è una fattispecie autonoma che richiede prova della 'necessità' (o 'stretta indispensabilità' per dati sensibili) e legittima l'istanza anche in funzione pre-processuale o in liti tra privati.

• codice di procedura civile, artt. 210, 211, 213

  Gli strumenti processuali di esibizione e di richiesta di informazioni sono di natura processuale, con carattere residuale: non precludono l'esperibilità dell'accesso amministrativo difensivo, che è autonomo e complementare.

• codice di procedura civile, art. 492-bis e disposizioni attuative art. 155-sexies

  "accesso, con modalità telematiche, ai dati contenuti nelle banche dati delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, nell'anagrafe tributaria, compreso l'archivio dei rapporti finanziari"

  Norma processuale speciale per i procedimenti di famiglia che amplia i poteri istruttori del giudice; secondo la Plenaria non esclude però l'accesso difensivo amministrativo, che può essere esperito indipendentemente.

• D.M. 29 ottobre 1996, n. 603, art. 5

  prevede la visione degli atti finanziari ma originariamente limitava l'estrazione di copia

  Il decreto ministeriale aveva limitato l'accesso alla sola visione; la Plenaria ritiene tale limitazione obsoleta rispetto alla novella dell'art. 24 e implicitamente superata dalla normativa primaria.

• D.P.R. 30 dicembre 1973 n. 605 (anagrafe tributaria), art. 1 e art. 6

  Disciplina la raccolta e la conservazione dei dati fiscali e finanziari nell'anagrafe tributaria; la Plenaria riconosce che le dichiarazioni e comunicazioni conservate costituiscono documenti amministrativi rilevanti ai fini dell'accesso.

• Regolamento (UE) 2016/679 e d.lgs. n.196/2003

  Profilo della protezione dei dati personali e privacy: la possibilità di accesso va bilanciata con la riservatezza, ma per dati finanziari il criterio applicabile è la 'necessità' ex art. 24, comma 7 l. n. 241/1990; permangono limiti e responsabilità per l'uso dei dati acquisiti.

Massime di principio

• I documenti conservati nell'anagrafe tributaria, inclusi gli atti e le comunicazioni dell'archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990 e possono essere oggetto di accesso difensivo.
• L'accesso difensivo ex art. 24 comma 7 l. n. 241/1990 è autonomo e può essere esercitato indipendentemente dagli strumenti processuali di acquisizione provvisoria di documenti (artt. 210, 211, 213 c.p.c.) e dalle norme speciali per i procedimenti di famiglia (art. 492-bis e 155-sexies disp. att. c.p.c.).
• Per ottenere l'accesso difensivo è necessario dimostrare il nesso di 'necessità' (per dati finanziari/economici) e la 'corrispondenza' e 'collegamento' tra il documento richiesto e la situazione giuridica che si intende curare o difendere; non basta un generico interesse probatorio.
• La modalità dell'accesso può comprendere l'estrazione di copia (anche per uso processuale o stragiudiziale); i limiti regolamentari anteriori che ammettevano solo la visione sono stati ritenuti superati dalla normativa primaria.
• Il bilanciamento con l'interesse alla riservatezza del controinteressato avviene tramite i criteri normativi (necessità, eventuali limiti per dati sensibili) e tramite gli strumenti di tutela (opposizione amministrativa e impugnazione giurisdizionale): l'esercizio dell'accesso non viola automaticamente il diritto di difesa della controparte.
• In casi di separazione/divorzio o contenziosi familiari, chi ha bisogno di ricostruire la situazione patrimoniale può e in molti casi dovrebbe esperire l'accesso difensivo per raccogliere elementi utili prima e durante il processo; il giudice conserva comunque poteri istruttori d'ufficio se sussistono specifici presupposti.
• Se l'amministrazione nega l'accesso, il privato può impugnare il diniego con l'azione prevista dall'art. 116 c.p.a.; l'autorità che concede l'accesso e il richiedente sono obbligati a rispettare i vincoli di protezione dei dati e l'uso limitato dei documenti acquisiti.