Sentenza del 25/09/2020 n. 21 - Consiglio di Stato

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto all'Agenzia l'accesso e l'estrazione di copia della documentazione fiscale, reddituale, patrimoniale e finanziaria riferibile all'ex convivente, conservata nell'anagrafe tributaria (compresa la sezione Archivio dei rapporti finanziari), ai fini di un giudizio familiare per il mantenimento e la responsabilità genitoriale. L'Agenzia aveva spontaneamente rilasciato solo i documenti reddituali e aveva negato l'accesso alla documentazione finanziaria richiedendo invece l'autorizzazione del giudice sulla base di un orientamento della giurisprudenza (Cons. Stato n. 3461/2017). Il TAR ha parzialmente accolto il ricorso (respinta la richiesta generica, ma riconosciuto il diritto di accesso alla documentazione finanziaria). L'Agenzia ha appellato sostenendo che le norme processuali speciali (492-bis e 155-sexies) escludono l'accesso ex lege n.241/1990 senza autorizzazione del giudice.

La decisione

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR: ha stabilito che le dichiarazioni, comunicazioni e gli atti dell'anagrafe tributaria, compreso l'Archivio dei rapporti finanziari, sono documenti amministrativi accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990; ha dichiarato che l'accesso documentale difensivo è compatibile e complementare (non escluso) rispetto agli strumenti processuali civilistici di esibizione e ai poteri istruttori nei procedimenti di famiglia (artt. 210, 211, 213 c.p.c.; artt. 492-bis e 155-sexies disp. att. c.p.c.); ha affermato che l'accesso difensivo può comprendere l'estrazione di copia e modalità telematiche. L'appello dell'Agenzia è stato respinto.

Norme richiamate

• Legge n. 241/1990, art. 22 (definizione di documento amministrativo)

  Ai fini del presente capo si intende: d) per documento amministrativo, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse

  I dati e i documenti presenti nell'anagrafe tributaria rientrano nella nozione ampia di documento amministrativo e, pertanto, sono teoricamente assoggettabili all'accesso ex lege n.241/1990.

• Legge n. 241/1990, art. 24, comma 7 (accesso difensivo)

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L'art.24, comma 7 istituisce l'accesso difensivo con requisiti (necessità, corrispondenza e collegamento) e costituisce una facoltà esercitabile anche al fine della difesa in giudizio, non limitata ai rapporti con l'amministrazione.

• Art. 492-bis cod. proc. civ.

  accesso, con modalità telematiche, ai dati contenuti nelle banche dati delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, nell'anagrafe tributaria, compreso l'archivio dei rapporti finanziari

  Norma processuale che attribuisce al giudice di famiglia poteri istruttori telematici sull'anagrafe; l'Adunanza plenaria la considera strumento complementare, non esclusivo, rispetto all'accesso difensivo.

• Art. 155-sexies disp. att. cod. proc. civ.

  Prevede l'ampliamento dei poteri istruttori del giudice per la ricostruzione della situazione patrimoniale ed economico-finanziaria; secondo la sentenza non esclude l'esperibilità del rimedio amministrativo dell'accesso difensivo.

• Artt. 210, 211, 213 cod. proc. civ.

  Strumenti processuali di esibizione e richiesta di informazioni aventi carattere residuale e discrezionale: la loro esistenza non preclude all'interessato di acquisire autonomamente documenti amministrativi mediante accesso difensivo.

• D.P.R. 605/1973 (istituzione e funzioni dell'anagrafe tributaria)

  Stabilisce che l'anagrafe tributaria raccoglie e conserva dati e notizie rilevanti ai fini tributari; tali dati costituiscono documentazione detenuta dall'amministrazione e, dunque, documenti amministrativi ai fini dell'accesso.

• D.M. 29 ottobre 1996, n. 603, art. 5

  Regolamento ministeriale che storicamente limitava l'accesso alla sola visione della documentazione finanziaria; la Plenaria osserva che tale limitazione regolamentare è stata implicitamente superata dalla successiva novellazione della legge primaria e non può ostare all'estrazione di copia quando ricorrano i presupposti dell'accesso difensivo.

• Cons. Stato, Sez. IV, n. 3461/2017 (giurisprudenza richiamata)

  Orientamento che aveva ritenuto prevalente la disciplina processuale civilistica e quindi subordinato l'accesso ai dati dell'archivio finanziario all'autorizzazione giudiziale; l'Adunanza plenaria ha ritenuto tale impostazione non condivisibile e non vincolante.

• Art. 99 cod. proc. amm. (remissione all'Adunanza plenaria)

  Consente alla Sezione di rimandare questioni pregiudiziali all'Adunanza plenaria: l'Adunanza ha enunciato principi di diritto vincolanti relativi all'accesso difensivo e ai documenti dell'anagrafe tributaria.

• Art. 116 cod. proc. amm. (azione per diniego di accesso)

  Norma procedurale utilizzata dal ricorrente per impugnare il diniego dell'accesso; conferma la tutela giurisdizionale dell'accesso difensivo.

Massime di principio

• I documenti e i dati conservati nell'anagrafe tributaria, incluso l'archivio dei rapporti finanziari, configurano documenti amministrativi e sono, in linea di principio, accessibili mediante l'accesso difensivo ex art.24, comma 7, l.241/1990.
• L'accesso documentale difensivo è compatibile e complementare — e non escluso — rispetto agli strumenti processuali civilistici di esibizione (artt.210, 211, 213 c.p.c.) e alle procedure telematiche previste per i procedimenti di famiglia (art.492-bis; art.155-sexies disp. att. c.p.c.).
• Per ottenere l'accesso difensivo occorre dimostrare il nesso di necessità, corrispondenza e collegamento tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che si intende curare o difendere; richieste generiche possono essere respinte.
• L'accesso difensivo può prevedere l'estrazione di copia (anche con modalità telematiche) e non si limita alla sola visione, salvo specifiche e motivate limitazioni calibrate sull'interesse alla riservatezza.
• Il bilanciamento tra diritto di accesso e tutela della riservatezza finanziaria del controinteressato si effettua valutando la necessità e la pertinenza della richiesta; la controparte/terzo ha rimedi procedimentali e giurisdizionali per opporsi.
• Prima di chiedere al giudice ordini di esibizione istruttoria, è consigliabile esperire l'accesso difensivo all'amministrazione per reperire documenti amministrativi, tenendo presente gli oneri motivazionali richiesti e l'obbligo di usare i dati acquisiti solo per le finalità difensive consentite.