Sentenza n. 1006/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le imprese, titolari o responsabili di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW ammessi a tariffe incentivanti sulla base di convenzioni ventennali, contestavano la rimodulazione degli incentivi prevista dall'art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, convertito dalla l. n. 116/2014, nonché dai d.m. 16 e 17 ottobre 2014. In primo grado deducevano l'illegittimità derivata della disciplina per contrasto con gli artt. 3, 41, 77 e 117 Cost., con l'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, con il Trattato sulla Carta europea dell'energia, con il diritto dell'Unione europea e con i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento; chiedevano inoltre la disapplicazione della disciplina interna e censuravano la tardiva emanazione del d.m. 17 ottobre 2014. Il TAR respingeva il ricorso. In appello le imprese deducevano: violazione del diritto UE primario, degli artt. 16 e 17 CDFUE e dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento, sostenendo che le convenzioni relative agli impianti entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 non contenessero clausole di modifica unilaterale e che il giudice di primo grado avrebbe dovuto verificare concretamente il contenuto delle singole convenzioni e disapplicare la disciplina nazionale; omessa motivazione su tale argomento decisivo; illegittimità della statuizione sulle spese, per mancata compensazione ai sensi dell'art. 92 c.p.c.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l'appello e conferma la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017 e la giurisprudenza della Corte di giustizia UE, secondo cui gli Stati membri possono adottare, modificare o sopprimere regimi di sostegno alle energie rinnovabili, purché rispettino i principi di certezza del diritto e legittimo affidamento. La rimodulazione prevista dall'art. 26 d.l. n. 91/2014 per gli incentivi non ancora dovuti non è retroattiva, non incide su posizioni giuridiche acquisite e non viola gli artt. 16 e 17 CDFUE. La mancata previsione, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola espressa di modifica unilaterale non è decisiva: le convenzioni anteriori erano meramente esecutive di precedenti provvedimenti amministrativi di concessione degli incentivi e il loro contenuto poteva essere inciso dalla successiva disciplina legislativa, alla luce della natura temporanea, mutevole e regolata dei regimi incentivanti e delle esigenze di interesse generale connesse alla sostenibilità dei costi per gli utenti. Non occorreva quindi una verifica atomistica del contenuto di ciascuna convenzione. Il secondo motivo è respinto perché il TAR aveva esaminato con motivazione congrua le verifiche richieste dalla Corte di giustizia. Il terzo motivo è respinto poiché la compensazione delle spese rientra nella discrezionalità del giudice di merito e la mancata compensazione non richiede una motivazione espressa. In ragione della peculiarità della controversia, il Consiglio di Stato compensa le spese del grado d'appello.

Norme richiamate

• art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, convertito dalla l. n. 116/2014

  La disciplina di rimodulazione delle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici è stata ritenuta legittima e applicabile agli incentivi previsti ma non ancora dovuti.

• d.m. 16 ottobre 2014

  Decreto attuativo relativo alle modalità operative di erogazione delle tariffe incentivanti in attuazione dell'art. 26, comma 2, d.l. n. 91/2014.

• d.m. 17 ottobre 2014

  Decreto attuativo relativo alle modalità di rimodulazione delle tariffe incentivanti in attuazione dell'art. 26, comma 3, lett. b), d.l. n. 91/2014.

• art. 3, par. 3, lett. a), direttiva 2009/28/CE

  La disposizione non impone agli Stati membri di adottare regimi di sostegno e non osta alla loro modifica o soppressione, purché siano rispettati certezza del diritto e legittimo affidamento.

• art. 17 CDFUE

  Il diritto a percepire incentivi futuri e non ancora dovuti non costituisce, in assenza di una posizione giuridica acquisita o di un credito certo, un bene tutelato come diritto di proprietà.

• art. 16 CDFUE

  La rimodulazione degli incentivi non viola la libertà d'impresa, poiché gli incentivi futuri non costituiscono risorse già nella disponibilità degli operatori e non sussiste un affidamento tutelabile alla loro immutabilità.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà e dei diritti di credito non impedisce interventi legislativi giustificati da un interesse generale e rispettosi di un equo bilanciamento.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere limitata per finalità di utilità sociale, purché l'intervento non sia arbitrario né palesemente incongruo.

• art. 77 Cost.

  La questione di legittimità costituzionale relativa alla disciplina è stata già ritenuta infondata dalla Corte costituzionale.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La pronuncia richiama la potestà generale di revoca dei provvedimenti amministrativi, anche in assenza di una specifica clausola contrattuale, quale espressione della natura pubblicistica del rapporto.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Non è stato ravvisato un difetto di motivazione nella sentenza di primo grado.

• art. 26 c.p.a.

  Rende applicabili nel processo amministrativo le regole sulle spese processuali e non esclude la discrezionalità del giudice nella relativa statuizione.

• artt. 91 e 92 c.p.c.

  La compensazione delle spese è una facoltà discrezionale del giudice di merito; la mancata compensazione non necessita di motivazione espressa.

Massime di principio

• Gli Stati membri possono modificare o sopprimere regimi di sostegno alla produzione di energia da fonti rinnovabili, purché l'intervento rispetti i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento e non comprometta gli obiettivi europei di promozione delle energie rinnovabili.
• La riduzione o la modifica delle modalità di pagamento di incentivi fotovoltaici già previsti ma non ancora dovuti non costituisce, di per sé, un'applicazione retroattiva della disciplina né una lesione del diritto di proprietà tutelato dall'art. 17 CDFUE o dall'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU.
• Le convenzioni stipulate con il GSE per impianti fotovoltaici anteriori al 31 dicembre 2012, quando si limitano a disciplinare le modalità pratiche di erogazione di incentivi già assegnati con un provvedimento amministrativo, hanno natura accessiva ed esecutiva rispetto a tale provvedimento e possono essere incise dalla successiva disciplina legislativa.
• L'assenza, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola espressa che riservi alla parte pubblica il potere di modifica unilaterale non è, da sola, decisiva per riconoscere un legittimo affidamento all'immutabilità degli incentivi; la prevedibilità della modifica deve essere valutata considerando il complessivo quadro normativo, la natura temporanea e mutevole dei regimi incentivanti, le finalità di interesse generale e l'equilibrio economico del sistema.
• La compensazione delle spese processuali costituisce una facoltà discrezionale del giudice di merito; la condanna alle spese secondo soccombenza non è illegittima per il solo fatto che il giudice non abbia motivato espressamente il mancato esercizio della facoltà di compensazione.

Come è indicizzato