Circolare numero 82 del 01-07-2010

Coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale UE: regole generali dal 1° maggio 2010

La circolare illustra il nuovo quadro di coordinamento della sicurezza sociale nell’Unione europea, applicabile dal 1° maggio 2010 con il regolamento (CE) n. 883/2004, come modificato dal regolamento (CE) n. 988/2009, e con il regolamento di applicazione (CE) n. 987/2009. Il testo chiarisce i principi generali del sistema, le modalità operative di scambio delle informazioni tra istituzioni, i rapporti con la normativa previgente e gli aspetti comuni validi per i diversi settori di sicurezza sociale.

Premessa e passaggio dalla vecchia alla nuova disciplina

Dal 1° maggio 2010 i regolamenti CEE n. 1408/71 e n. 574/72 sono sostituiti, nei rapporti tra gli Stati membri dell’UE, dai nuovi regolamenti comunitari di coordinamento. La circolare evidenzia che la sostituzione non è assoluta: in casi determinati continuano ad applicarsi i vecchi regolamenti, soprattutto per regolare situazioni transitorie, domande pendenti e specifici rapporti territoriali o bilaterali.

Viene precisato che la finalità della nuova disciplina è semplificare e rendere più efficiente il coordinamento dei regimi nazionali, rafforzando la cooperazione tra istituzioni e migliorando l’informazione agli interessati. L’INPS annuncia inoltre che seguiranno ulteriori circolari per i singoli settori di sicurezza sociale.

Principi e disposizioni generali del nuovo sistema

Il nuovo sistema conserva i principi già noti della normativa precedente, ma li rafforza e li rende più coerenti con la mobilità delle persone all’interno dell’Unione. In particolare, la circolare richiama:

• la parità di trattamento tra cittadini nazionali e persone rientranti nel campo di applicazione del regolamento;
• l’unicità della legislazione applicabile;
• la totalizzazione dei periodi assicurativi o di residenza maturati in diversi Stati membri;
• l’esportabilità delle prestazioni in denaro;
• l’assimilazione di prestazioni, redditi, fatti o avvenimenti.

Tra le innovazioni principali vengono segnalate anche l’estensione dell’ambito soggettivo e oggettivo, l’inclusione di nuove prestazioni, la disciplina del prepensionamento, il rafforzamento della cooperazione amministrativa, l’introduzione del principio di buona amministrazione e la previsione di procedure provvisorie per evitare vuoti di tutela quando non sia immediatamente chiaro quale Stato sia competente.

Scambio di informazioni tra istituzioni: EESSI, SED e punti di accesso

Uno dei profili centrali della circolare riguarda la trasformazione delle procedure di scambio informativo tra istituzioni europee. I formulari cartacei vengono progressivamente sostituiti dallo scambio telematico tramite il sistema EESSI, che utilizza Structured Electronic Documents (SEDs) trasmessi sulla rete protetta sTESTA.

Il sistema si fonda su “punti di accesso” centralizzati che svolgono funzioni di inoltro elettronico. Ogni Stato membro deve disporre di almeno un punto di accesso e può averne fino a cinque. Per l’Italia ne sono stati previsti quattro:

• Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, per le cure mediche;
• INAIL, per infortuni sul lavoro e malattie professionali;
• INPDAP, per le prestazioni previdenziali dei dipendenti pubblici;
• INPS, per pensioni e prestazioni a sostegno del reddito di natura previdenziale e assistenziale.

Per l’INPS il punto di accesso riguarda anche i dati relativi alla legislazione applicabile e alle domande di prestazioni pensionistiche e di sostegno al reddito di competenza dell’Istituto, dell’INPGI, dell’ENPALS e delle Casse professionali.

Periodo transitorio e gestione mista cartaceo-telematica

La circolare disciplina un periodo transitorio di due anni, dal 1° maggio 2010 al 30 aprile 2012, durante il quale l’introduzione di EESSI avviene gradualmente, settore per settore. Ogni Stato membro, tramite le autorità competenti, deve comunicare alla Commissione la data in cui il relativo punto di accesso è abilitato allo scambio telematico in quel settore.

Durante il periodo transitorio:

• possono continuare a essere utilizzate le procedure automatizzate nazionali;
• l’INPS può continuare a emettere i formulari della serie E 200 tramite la stazione di lavoro C.I.;
• possono essere ricevuti formulari nazionali automatizzati di altri Stati o i “Paper SEDs” sostitutivi;
• i formulari cartacei in uso sono sostituiti dai Paper SEDs nei settori ancora non abilitati.

La circolare sottolinea che non devono esserci commistioni tra sistema telematico ed extra-telematico all’interno del medesimo settore: se uno Stato è abilitato a EESSI in quel settore e l’altro no, lo scambio deve avvenire fuori dal sistema fino all’abilitazione di entrambi. Restano fermi i principi di collaborazione, pragmatismo e flessibilità, con priorità assoluta alla tutela dei cittadini.

Modalità degli scambi tra interessati e istituzioni

L’interessato deve comunicare all’istituzione competente le informazioni, i documenti e le certificazioni necessari per determinare la legislazione applicabile e i diritti/obblighi derivanti. Le istituzioni devono a loro volta fornire informazioni e rilasciare documenti senza indugio e comunque nei termini previsti dalla legislazione dello Stato membro competente.

La decisione negativa su una prestazione deve essere notificata al richiedente con motivazione e indicazione dei mezzi di ricorso e dei termini di impugnazione. Copia della decisione va trasmessa alle altre istituzioni interessate.

In caso di dubbi sulla validità di documenti o sull’esattezza dei fatti, l’istituzione che riceve il documento chiede chiarimenti a quella che lo ha rilasciato e può domandarne il ritiro. L’istituzione del luogo di dimora o residenza può essere incaricata di verifiche ulteriori. In mancanza di accordo, la questione può essere rimessa alla commissione amministrativa, che deve cercare una soluzione entro sei mesi.

Ambito territoriale di applicazione e casi in cui restano vigenti i vecchi regolamenti

Dal 1° maggio 2010 il regolamento n. 883/2004 si applica ai 27 Stati membri dell’UE, con indicazione espressa dei territori e dipartimenti inclusi per alcuni Stati, come Francia, Portogallo, Regno Unito e Spagna.

Non si applica invece:

• ai Paesi SEE Islanda, Liechtenstein e Norvegia;
• alla Svizzera;
• alla Groenlandia.

Nei rapporti con tali Stati continuano ad applicarsi i regolamenti CEE n. 1408/71 e n. 574/72 e i relativi formulari cartacei. La circolare aggiunge che i vecchi regolamenti restano applicabili anche ai cittadini di Stati terzi alle condizioni previste dal regolamento CE n. 859/2003.

Sono inoltre richiamate le disposizioni transitorie che consentono di applicare ancora i vecchi regolamenti alle domande pendenti, se il diritto è sorto prima dell’entrata in vigore del nuovo sistema, salvo che la nuova normativa risulti più favorevole all’interessato.

Ambito soggettivo: chi rientra nel regolamento

L’articolo 2 del regolamento n. 883/2004, richiamato dalla circolare, amplia notevolmente il campo soggettivo rispetto alla disciplina previgente. Il regolamento si applica non solo ai lavoratori e agli studenti, ma in generale ai cittadini di uno Stato membro, agli apolidi e ai rifugiati residenti in uno Stato membro che siano o siano stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, nonché ai loro familiari e superstiti.

La circolare precisa che rientrano anche persone inattive, come casalinghe e disoccupati non indennizzati, purché siano state soggette alla legislazione di sicurezza sociale di uno Stato membro. Restano esclusi i cittadini degli Stati non coperti dal nuovo sistema, nei casi indicati nella parte territoriale.

Ambito oggettivo: quali prestazioni e regimi sono coordinati

Il regolamento n. 883/2004 si applica alle legislazioni nazionali relative a:

• prestazioni di malattia;
• prestazioni di maternità e paternità assimilate;
• prestazioni di invalidità;
• prestazioni di vecchiaia;
• prestazioni per i superstiti;
• prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali;
• assegni in caso di morte;
• prestazioni di disoccupazione;
• prestazioni di pensionamento anticipato;
• prestazioni familiari;
• prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo.

Non si applica all’assistenza sociale e medica né alle prestazioni che indennizzano danni derivanti da eventi specifici, come guerra, terrorismo, reati o atti dello Stato nell’esercizio delle sue funzioni, o danni collegati a motivi politici, religiosi o di discendenza.

Per l’INPS la circolare chiarisce che il regolamento coordina la normativa relativa all’AGO IVS e relative gestioni speciali dei lavoratori autonomi, gestione separata, regimi speciali IVS, assicurazione contro la tubercolosi, disoccupazione involontaria, mobilità, CIG, prestazioni familiari, malattia e maternità. Il regolamento si applica anche ai regimi gestiti da INPDAP, INPGI, ENPALS e dalle Casse professionali.

Per il prepensionamento viene ribadito che, data la diversità dei regimi nazionali, ai fini dell’acquisizione del diritto non si totalizzano i periodi assicurativi italiani ed esteri.

Parità di trattamento

La circolare chiarisce che le persone rientranti nel campo di applicazione del regolamento hanno diritto alle prestazioni e sono soggette agli obblighi della legislazione dello Stato membro competente alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, salvo diversa previsione del regolamento. Il principio della lex loci laboris è richiamato come criterio che agevola la parità di trattamento, poiché collega in via generale la legislazione applicabile al luogo di svolgimento dell’attività.

Applicazione provvisoria della legislazione e prestazioni provvisorie

Il regolamento mira a evitare incertezze e vuoti di tutela nei casi di mobilità internazionale. Se sorge un disaccordo tra Stati membri sulla legislazione applicabile, la persona è soggetta provvisoriamente a una delle legislazioni individuate sulla base di criteri precisi:

• se svolge l’attività in un solo Stato, si applica la legislazione di quello Stato;
• se svolge parte dell’attività nello Stato di residenza o non svolge attività, si applica la legislazione dello Stato di residenza;
• se svolge attività in due o più Stati, si applica la legislazione dello Stato in cui è stata chiesta per prima l’applicazione.

In caso di disaccordo sull’istituzione chiamata a erogare le prestazioni, l’interessato fruisce provvisoriamente delle prestazioni dell’istituzione del luogo di residenza o, se non residente in uno degli Stati coinvolti, dell’istituzione presso cui la domanda è stata presentata per prima.

Una volta individuata l’istituzione competente, gli effetti decorrono retroattivamente, con recuperi secondo le regole del regolamento di applicazione. È prevista anche la concessione o il calcolo provvisorio di prestazioni e contributi quando non siano disponibili tutti gli elementi necessari per la definizione definitiva.

Assimilazione di prestazioni, redditi, fatti o avvenimenti

L’articolo 5 del regolamento di base recepisce il principio di assimilazione, già affermato più volte dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Se la legislazione dello Stato competente attribuisce effetti giuridici al possesso di una prestazione o al conseguimento di redditi, tali effetti devono prodursi anche quando la prestazione o il reddito siano stati conseguiti in un altro Stato membro.

Lo stesso vale per fatti o avvenimenti: se una norma nazionale attribuisce conseguenze giuridiche al verificarsi di un evento, lo Stato competente deve considerare analoghi fatti verificatisi in un altro Stato come se fossero accaduti nel proprio territorio.

La circolare precisa tuttavia che il principio non può:

• determinare da solo l’applicazione della legislazione di un altro Stato;
• rendere competente un altro Stato membro;
• produrre risultati oggettivamente ingiustificati;
• consentire il cumulo di prestazioni della stessa natura per lo stesso periodo.

Resta inoltre fermo che i periodi assicurativi e di residenza sono soggetti alla distinta disciplina della totalizzazione.

Totalizzazione dei periodi assicurativi e regole di conversione

La totalizzazione dei periodi maturati in Stati diversi è uno degli strumenti fondamentali del coordinamento europeo. Quando la legislazione di uno Stato richiede determinati periodi di assicurazione, occupazione, lavoro autonomo o residenza per il diritto, la durata delle prestazioni, l’iscrizione all’assicurazione o l’ammissione a benefici nazionali, l’istituzione competente deve considerare anche gli analoghi periodi maturati sotto la legislazione di altri Stati membri.

La circolare richiama le regole di dettaglio del regolamento di applicazione:

• l’istituzione deve rivolgersi alle istituzioni degli altri Stati per determinare i periodi maturati sotto le rispettive legislazioni;
• i periodi si sommano solo se non si sovrappongono;
• in caso di coincidenza tra assicurazione obbligatoria in uno Stato e assicurazione volontaria o facoltativa continuata in un altro, prevale il periodo obbligatorio;
• per i periodi assimilati vale un ordine di priorità collegato all’ultima legislazione obbligatoria applicabile.

Se non è possibile determinare con precisione il periodo temporale di alcuni contributi o periodi di residenza, si presume che non si sovrappongano e vengono considerati, a vantaggio dell’interessato, nei limiti in cui possano essere utilmente valutati.

Per la conversione di unità di misura diverse, la circolare riporta le regole del regolamento di applicazione, inclusa la tabella di equivalenza per regimi basati su 5, 6 o 7 giorni e le modalità di conversione tra giorni, settimane, mesi, trimestri e anni. La conversione non può comunque superare i massimi annuali previsti dalla legislazione dello Stato di maturazione dei periodi.

Determinazione della residenza

Quando si tratta di stabilire la residenza ai fini dei regolamenti, le istituzioni degli Stati membri devono cooperare. Se sorge contrasto, deve essere individuato il centro degli interessi della persona attraverso una valutazione complessiva di elementi quali:

• durata e continuità della presenza nei diversi Stati;
• natura e caratteristiche dell’attività svolta;
• situazione familiare e legami familiari;
• esercizio di attività non retribuita;
• fonte del reddito per gli studenti;
• stabilità dell’alloggio;
• domicilio fiscale.

Se questi elementi non bastano, assume rilievo determinante la volontà della persona interessata, ricavata dalla situazione concreta e dalle ragioni del trasferimento.

Esportabilità delle prestazioni e abolizione delle clausole di residenza

L’articolo 7 del regolamento di base dispone che le prestazioni in denaro non subiscono riduzioni, modifiche, sospensioni, soppressioni o confische per il solo fatto che il beneficiario o i suoi familiari risiedano in uno Stato membro diverso da quello dell’istituzione debitrice, salvo deroghe specifiche previste dal regolamento stesso.

La circolare rinvia alle disposizioni settoriali per i singoli tipi di prestazione, ma chiarisce il principio generale dell’esportabilità e il superamento delle clausole di residenza.

Clausole anticumulo

La circolare richiama il divieto di cumulo di prestazioni della stessa natura relative allo stesso periodo di assicurazione obbligatoria. In linea generale non può essere attribuito o mantenuto il diritto a più prestazioni identiche per il medesimo periodo.

Quando più prestazioni erogate da Stati diversi sono soggette a riduzione, sospensione o soppressione reciproca, il regolamento di applicazione stabilisce che gli importi non pagabili secondo le clausole nazionali siano divisi tra le prestazioni interessate. Anche in questo caso, però, per la disciplina concreta si rinvia alle disposizioni specifiche del settore di riferimento.

Convenzioni di sicurezza sociale e accordi tra Stati membri

Dal 1° maggio 2010 il nuovo sistema sostituisce le convenzioni bilaterali o multilaterali di sicurezza sociale e i relativi accordi applicativi, limitatamente alle materie rientranti nel suo campo di applicazione. Le clausole convenzionali che riguardano aspetti non coperti dal regolamento restano invece in vigore.

La circolare precisa che possono continuare ad applicarsi alcune disposizioni di convenzioni e accordi previgenti, se più favorevoli o legate a specifici eventi storici e se inserite negli allegati del regolamento. Vengono richiamati, per l’Italia, alcuni rapporti con la Slovenia relativi al riconoscimento di periodi assicurativi anteriori a determinate date.

Sono inoltre ammessi:

• nuove convenzioni tra due o più Stati membri, con notifica annuale alla Commissione e pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea;
• accordi applicativi che non ledano i diritti degli interessati, da iscrivere nell’allegato 1 del regolamento di applicazione;
• accordi procedurali che prevedano modalità diverse da quelle ordinarie, purché compatibili con i diritti e gli obblighi degli interessati.

Disposizioni varie comuni ai diversi settori della sicurezza sociale

Il regolamento n. 883/2004 contiene anche norme comuni relative a cooperazione amministrativa, ricevibilità di domande e ricorsi, tassi di conversione valutaria, perizie mediche, controlli amministrativi, protezione dei dati personali, esenzione da tasse e bolli e dispensa dal visto di legalizzazione.

Le istituzioni devono prestarsi assistenza reciproca gratuitamente, agire come se applicassero la propria legislazione nazionale e rispettare il principio di buona amministrazione, fornendo risposte in tempi ragionevoli e tutte le informazioni utili agli interessati. Le richieste non possono essere respinte solo perché redatte in lingua di un altro Stato membro.

Gli interessati devono a loro volta comunicare tempestivamente ogni dato rilevante per i diritti alle prestazioni; gli obblighi nazionali non possono però ostacolare l’esercizio dei diritti comunitari.

Le domande, dichiarazioni e ricorsi presentati entro termine a un organismo di uno Stato membro sono validi anche se indirizzati a un organismo corrispondente di un altro Stato membro, che deve trasmetterli senza indugio all’autorità competente. Analogamente, l’istituzione debitrice può richiedere perizie mediche o controlli amministrativi all’istituzione del luogo di dimora o residenza, con rimborso delle spese effettive quando previsto.

Per la conversione delle valute, il tasso di cambio da applicare è quello di riferimento pubblicato dalla BCE. Infine, atti e documenti necessari per l’applicazione dei regolamenti sono esenti da legalizzazione diplomatica o consolare e beneficiano delle agevolazioni fiscali previste dalla legislazione nazionale per documenti analoghi.