Sentenza n. 6717/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata con scadenza al 31 dicembre 2033, ha impugnato l'atto con cui il Comune ha ritenuto inesistente la determinazione presupposta e il titolo concessorio, equiparandolo alle concessioni prorogate automaticamente ex lege. Ha dedotto che la propria concessione non derivava da una proroga automatica, ma da una procedura comparativa attivata e gestita dall'amministrazione ai sensi degli artt. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e 37 del codice della navigazione. Ha denunciato la violazione dell'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022, dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE e delle disposizioni del codice della navigazione, sostenendo che il titolo ottenuto mediante procedura selettiva con adeguata pubblicità dovesse conservarsi fino alla scadenza prevista. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza, motivazione apparente, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché violazione delle garanzie partecipative e dei presupposti dell'annullamento d'ufficio e della revoca, poiché l'amministrazione avrebbe sostanzialmente rimosso il precedente titolo senza qualificare correttamente il proprio intervento. In via subordinata ha chiesto il risarcimento del danno o il riconoscimento dell'indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso, richiamando una precedente delibera comunale, e nel merito ha sostenuto che la procedura non avesse assicurato adeguata pubblicità e trasparenza e che il titolo fosse incompatibile con il diritto unionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che la precedente delibera comunale avesse carattere meramente ricognitivo e riguardasse le concessioni prorogate automaticamente ope legis, senza incidere direttamente sulla posizione della ricorrente. Nel merito, ha distinto le concessioni derivanti da proroghe automatiche, che non producono effetti se contrastanti con l'art. 49 TFUE e l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dalle concessioni rilasciate all'esito di una procedura evidenziale effettivamente svolta dall'amministrazione. Ha accertato che il Comune aveva approvato un avviso e la relativa modulistica, pubblicato gli atti sull'albo pretorio online e nella sezione Amministrazione trasparente, previsto la pubblicazione delle domande pervenute e consentito la presentazione di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti. Tali modalità sono state ritenute idonee ad assicurare una pubblicità ampia e generalizzata e, quindi, compatibili con il diritto unionale. La concessione della ricorrente non poteva pertanto essere qualificata come mera proroga automatica né essere considerata tamquam non esset sulla base dei principi delle sentenze dell'Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021. Il Comune ha illegittimamente esteso a tale titolo il regime previsto per le proroghe ex lege, violando l'art. 3, comma 2, l. n. 118/2022. I primi tre motivi sono stati accolti; il quarto motivo e le domande subordinate sono rimasti assorbiti. La determinazione impugnata è stata annullata. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, l. n. 118/2022

  conservazione "sino al termine previsto dal relativo titolo" dei titoli concessori "affidati o rinnovati mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità"

  La disposizione tutela fino alla scadenza prevista i titoli demaniali affidati o rinnovati mediante una procedura selettiva dotata di adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La disciplina unionale impone il rispetto di trasparenza, pubblicità e concorrenza nell'assegnazione di risorse naturali scarse; nel caso concreto la procedura comunale è stata ritenuta compatibile.

• art. 49 TFUE

  Il principio di libertà di stabilimento è richiamato quale parametro di incompatibilità delle proroghe automatiche, ma non è stato ritenuto ostativo alla concessione rilasciata dopo una procedura evidenziale adeguatamente pubblicizzata.

• art. 18 regolamento di esecuzione del codice della navigazione, d.P.R. n. 328/1952

  La procedura di pubblicazione delle domande, di presentazione di osservazioni, opposizioni e domande concorrenti, se concretamente attuata e integrata da adeguata pubblicità online, può costituire una procedura evidenziale compatibile con il diritto unionale.

• art. 37 codice della navigazione, r.d. n. 327/1942

  La disposizione è rilevante quale base del modello comparativo per l'assegnazione o il rinnovo delle concessioni demaniali marittime e non equivale, se concretamente applicata in modo trasparente, a una proroga automatica.

• art. 1, comma 682, l. n. 145/2018

  La proroga automatica disposta dalla norma è distinta dai titoli rilasciati all'esito di una procedura evidenziale e, se incompatibile con il diritto unionale, non produce effetti.

• sentenze Adunanza Plenaria Consiglio di Stato nn. 17 e 18/2021

  I principi sulla non applicazione delle proroghe automatiche contrastanti con il diritto unionale riguardano gli atti di proroga ex lege e non possono essere automaticamente estesi a concessioni costitutivamente rilasciate dopo una procedura comparativa.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L'amministrazione deve esplicitare il percorso logico-giuridico posto a fondamento dell'equiparazione del titolo a una proroga automatica; nel caso concreto l'erronea qualificazione sostanziale dell'atto ha determinato l'illegittimità del provvedimento.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La domanda di indennizzo per revoca è rimasta assorbita dall'accoglimento della domanda demolitoria.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  I presupposti dell'annullamento d'ufficio sono stati dedotti ma non esaminati, essendo il quarto motivo assorbito.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime prorogate automaticamente dalla legge in contrasto con il diritto unionale non producono effetti e possono essere considerate tamquam non essent; tale regime non si applica automaticamente ai titoli rilasciati ex novo o rinnovati all'esito di una procedura evidenziale concretamente svolta dall'amministrazione.
• L'applicazione degli artt. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e 37 del codice della navigazione può integrare una procedura compatibile con il diritto unionale quando l'amministrazione predisponga preventivamente il procedimento, pubblichi l'avviso e le domande pervenute, consenta osservazioni, opposizioni e domande concorrenti e assicuri un'adeguata diffusione degli atti.
• La pubblicazione sull'albo pretorio online, integrata dalla pubblicazione nella sezione Amministrazione trasparente del sito istituzionale, può costituire una forma di pubblicità rafforzata idonea a garantire conoscibilità, trasparenza e possibilità di partecipazione, salvo che si tratti di concessioni per le quali siano necessarie forme ulteriormente rafforzate.
• I principi affermati dall'Adunanza Plenaria in materia di proroghe automatiche ex lege non possono essere estesi per analogia a una concessione rilasciata all'esito di una procedura comparativa, senza una specifica verifica della natura e delle modalità concrete di formazione del titolo.
• L'amministrazione non può qualificare come atto meramente ricognitivo un provvedimento che incide sostanzialmente su un titolo concessorio costituito mediante una procedura evidenziale, dichiarandolo inesistente senza confrontarsi con la diversa fattispecie e con la disciplina di conservazione dei titoli affidati mediante procedura selettiva.

Come è indicizzato