Cassazione Civile, Ordinanza n. 06317/2023 del 02/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla domanda di accertamento del diritto del candidato non eletto a subentrare come consigliere regionale del Molise quando il consigliere eletto della medesima lista aveva accettato la carica di assessore regionale, situazione che, secondo la disciplina vigente al momento delle elezioni del 2018, determinava incompatibilità e quindi sospensione del consigliere eletto con conseguente supplenza del primo non eletto. La Corte d’appello aveva invece ritenuto applicabile immediatamente, anche alla legislatura in corso, la legge regionale sopravvenuta del 2020 che aveva abrogato l’incompatibilità tra consigliere e assessore, escludendo così il diritto alla supplenza. Il ricorrente ha censurato tale impostazione deducendo, con il primo motivo, violazione delle norme costituzionali e regionali perché la legge sopravvenuta in materia elettorale non poteva incidere retroattivamente sulla legislatura già in corso, dovendosi applicare solo alle elezioni successive; con il secondo motivo ha prospettato la illegittimità costituzionale degli artt. 11 e 12 della legge regionale n. 1 del 2020; con il terzo motivo ha lamentato la mancata compensazione delle spese per la novità della questione. La Corte di cassazione ha ritenuto fondato il primo motivo, qualificando la disciplina dell’incompatibilità come parte della materia elettorale e affermando che la sua abrogazione, in difetto di una chiara volontà contraria e per rispetto dei principi di ragionevolezza, affidamento e certezza del diritto, opera solo per il futuro e quindi non sulla legislatura in corso. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito ex art. 384, comma 4, c.p.c., ha riconosciuto il diritto del ricorrente a esercitare le funzioni di consigliere regionale a decorrere dall’accettazione della carica di assessore da parte del consigliere eletto e fino alla cessazione della stessa.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso sul primo motivo, ha dichiarato assorbiti il secondo e il terzo, ha cassato la sentenza della Corte d’appello e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso nel merito riconoscendo al ricorrente il diritto a subentrare come consigliere regionale del Molise dalla data di accettazione della carica assessorile da parte del consigliere eletto e fino alla cessazione di tale carica. La decisione si fonda sull’interpretazione per cui l’abrogazione regionale della causa di incompatibilità tra consigliere e assessore non può incidere retroattivamente sulla legislatura già in corso, ma si applica soltanto alle consultazioni successive.

Norme richiamate

• art. 51 Cost.

  Il diritto di accesso alle cariche elettive può essere limitato solo da leggi generali e in funzione di altri interessi costituzionali di pari rango; il regime delle incompatibilità incide sullo ius in officio e deve essere letto in chiave di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 97 Cost.

  La ratio delle incompatibilità è preservare buon andamento, imparzialità e assenza di conflitti di interesse nell’esercizio delle funzioni pubbliche.

• art. 122 Cost.

  La disciplina di sistema di elezione e dei casi di incompatibilità dei consiglieri e degli assessori regionali appartiene alla potestà legislativa regionale entro i principi fondamentali statali; la materia elettorale comprende anche le incompatibilità.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  La legge dispone per l’avvenire; l’eventuale retroattività richiede giustificazione e non può ledere ragionevolezza, affidamento e certezza del diritto.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Il giudice deve privilegiare, ove possibile, un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma.

• art. 384, comma 4, c.p.c.

  La Corte, cassata la sentenza, può decidere nel merito quando non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente per la compensazione delle spese in presenza di assoluta novità della questione.

• l. cost. 22 novembre 1999, n. 1, art. 2

  Ha sostituito l’art. 122 Cost. attribuendo alle Regioni la disciplina di sistema di elezione e dei casi di ineleggibilità e incompatibilità nei limiti dei principi fondamentali.

• L. 2 luglio 2004, n. 165, art. 3

  Stabilisce il quadro dei principi fondamentali per la disciplina regionale delle incompatibilità, compresa quella tra assessore e consigliere regionale.

• l. reg. Molise 5 dicembre 2017, n. 20, art. 15

  Prevedeva l’incompatibilità tra la carica di assessore e le funzioni di consigliere regionale, con effetti di supplenza del primo non eletto.

• l. reg. Molise 5 dicembre 2017, n. 20, art. 20

  Disposizione transitoria richiamata dal ricorrente per sostenere il differimento dell’efficacia della nuova disciplina alla legislatura successiva.

• l. reg. Molise 30 aprile 2020, n. 1, art. 11

  Ha abrogato l’incompatibilità tra assessore e consigliere regionale; secondo la Cassazione opera solo per il futuro, cioè dalle successive elezioni.

• l. reg. Molise 30 aprile 2020, n. 1, art. 12

  Contiene disposizioni interpretative sull’abrogato art. 15, richiamate nel giudizio per regolare i contenziosi pendenti.

• art. 1 Cost.

  Richiamato nel primo motivo in relazione alla sovranità popolare e alla disciplina elettorale.

• art. 3 Cost.

  Richiamato nel primo e secondo motivo in relazione a eguaglianza, ragionevolezza e affidamento.

• art. 2 Cost.

  Usato dalla Corte per sottolineare il bilanciamento reciproco tra diritti e doveri e l’incidenza delle regole elettorali sulle posizioni soggettive contrapposte.

• art. 48 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo per sostenere la lesione del principio di sovranità popolare e del voto espresso dagli elettori.

• art. 24 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo in relazione al diritto di difesa e alla neutralizzazione del sindacato giurisdizionale.

• art. 25, comma 1, Cost.

  Richiamato nel secondo motivo.

• art. 113 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo in relazione alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 117 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo con riferimento alla CEDU come parametro interposto.

• art. 123 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo per l’assetto dei rapporti tra organi regionali.

• art. 126 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo con richiesta di trasmissione degli atti al Presidente della Repubblica.

• art. 21 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo.

• art. 68 Cost.

  Richiamato nel secondo motivo in relazione al divieto di mandato imperativo.

• art. 1, comma 2, Cost.

  Richiamato nel secondo motivo per il principio di sovranità popolare.

• art. 2 e 6 CEDU

  Richiamati nel secondo motivo come parametri convenzionali contro leggi incidenti su giudizi in corso e sul diritto di difesa.

Massime di principio

• Le norme che disciplinano incompatibilità tra cariche elettive regionali fanno parte della materia elettorale e incidono sullo ius in officio; la loro modifica può operare per il futuro, ma non può essere automaticamente riferita alla legislatura già in corso in assenza di una chiara e ragionevole volontà legislativa in tal senso.
• In materia di cariche elettive, l’applicazione immediata o retroattiva di una disciplina sopravvenuta è consentita solo se sorretta da adeguata giustificazione e comunque nel rispetto dei principi di ragionevolezza, eguaglianza, tutela dell’affidamento e certezza del diritto.
• L’interpretazione delle norme elettorali deve essere orientata a evitare alterazioni ex post dell’assetto delle assemblee già elette, poiché le regole del gioco devono essere conosciute da elettori e candidati al momento della competizione e restare stabili per la durata del mandato.
• La ratio delle incompatibilità è prevenire conflitti di interesse e salvaguardare buon andamento e imparzialità dell’amministrazione; per questo, la presenza o l’assenza della causa incompatibilità deve essere valutata secondo la funzione oggettiva della norma e non in chiave meramente soggettiva o contingente.
• Quando la questione di diritto può essere risolta mediante interpretazione conforme a Costituzione, il giudice deve privilegiare tale soluzione prima di sollevare questione di legittimità costituzionale.
• La Corte di cassazione può decidere nel merito dopo la cassazione quando la controversia non richieda ulteriori accertamenti di fatto, pronunciando direttamente sul diritto controverso.

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