Sentenza n. 33/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società agricola aveva impugnato il decreto regionale che aveva approvato il progetto ai fini del finanziamento previsto dalla sottomisura 4.1 del PSR Sicilia 2014-2020, riconoscendo per le opere edili, gli impianti, le macchine e le attrezzature relative alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti un sostegno del 50%, anziché del 70%. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo applicabili anche alle domande già presentate le modifiche del PSR, nelle versioni 4.0 e 5.0, che prevedevano la possibilità di riconoscere la maggiorazione del 20%, anche come sostegno complementare. La Regione ha appellato la sentenza deducendo, anzitutto, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto che la decisione del TAR avesse riconosciuto un diritto di credito vincolato e non una posizione di interesse legittimo. Nel merito ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 11 e 17 del Regolamento (UE) n. 1305/2013, il travisamento degli atti di modifica del PSR e l’omessa motivazione sui criteri interpretativi del programma. Secondo l’amministrazione, il PSR avrebbe natura programmatica e non immediatamente precettiva; le modifiche delle versioni 4.0 e 5.0 non avrebbero avuto efficacia automatica né retroattiva; la lex specialis del bando, emanato nel dicembre 2016, prevedeva per le opere e gli impianti destinati alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti un’aliquota del 50% e non consentiva la maggiorazione del 20%. È stato inoltre dedotto che la graduatoria definitiva era stata approvata prima della modifica del PSR, versione 5.0, recante la previsione specifica del possibile riconoscimento della maggiorazione come sostegno complementare, e che il TAR non si sarebbe pronunciato adeguatamente sulla posteriorità della modifica rispetto alla graduatoria.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto la pretesa della società agricola alla maggiorazione del contributo. Il Collegio ha ritenuto assorbibile la questione preliminare di giurisdizione, poiché l’appello era fondato nel merito. Ha affermato che il PSR, alla luce del Regolamento (UE) n. 1305/2013, ha natura programmatica e strategica e non è immediatamente precettivo o autoapplicativo: la sua efficacia concreta nei confronti dei singoli operatori economici richiede atti attuativi e bandi di misura adottati dall’amministrazione competente. Ne consegue che l’amministrazione doveva applicare le aliquote stabilite nelle disposizioni attuative e nel bando vigente al momento della presentazione delle domande e dell’approvazione della graduatoria. Il bando della sottomisura 4.1, profilato sul sistema SIAN, prevedeva per gli investimenti relativi alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti un’aliquota del 50%, escludendo la maggiorazione del 20%, salvo gli interventi sovvenzionati nell’ambito del PEI. La modifica del PSR versione 4.0, approvata prima della graduatoria definitiva, aveva carattere preliminare e subordinava il riconoscimento della maggiorazione a una successiva modifica del paragrafo relativo agli importi e alle aliquote di sostegno. La versione 5.0, approvata il 3 dicembre 2018, conteneva invece la previsione specifica della possibile attribuzione della maggiorazione anche successivamente alla domanda, sotto forma di sostegno complementare, ma era intervenuta dopo l’approvazione della graduatoria definitiva del 10 agosto 2018. In assenza di efficacia retroattiva e di una disposizione immediatamente applicabile, tale modifica non poteva incidere su un procedimento già definito né attribuire ex post un beneficio non previsto dalla lex specialis. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la particolare natura della controversia.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  La Regione ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, sostenendo che la controversia riguardasse un diritto di credito; la questione è stata superata dal Collegio in ragione della fondatezza dell’appello nel merito.

• artt. 6, 11 e 17 Regolamento (UE) n. 1305/2013

  Il regolamento costituisce il quadro normativo del PSR, il quale ha natura programmatica e strategica e necessita di atti attuativi e bandi per produrre effetti concreti sulle posizioni dei singoli operatori.

• Regolamento (UE) n. 1305/2013, art. 17, par. 3

  È richiamato quale base della disciplina del livello contributivo applicabile agli investimenti della sottomisura 4.1.

• PSR Sicilia 2014-2020, versione 4.0

  Gli investimenti per la trasformazione e commercializzazione realizzati nell’ambito della sottomisura 4.1, possono essere considerati come rientranti nel settore agricolo e pertanto agli stessi può essere applicata la maggiorazione del 20% nei casi previsti dal Reg. UE n. 1305/13. Al fine di consentire il riconoscimento della suddetta maggiorazione anche agli agricoltori che hanno presentato domande con il bando già emanato per la sottomisura 4.1, si propone la modifica del paragrafo “Importi ed aliquote di sostegno”, prevedendo che la maggiorazione possa essere riconosciuta anche sotto forma di pagamento complementare

  La previsione è stata ritenuta preliminare e non immediatamente applicativa, poiché subordinava il riconoscimento della maggiorazione alla modifica del paragrafo relativo agli importi e alle aliquote di sostegno.

• PSR Sicilia 2014-2020, versione 5.0

  La suddetta maggiorazione del 20%, per gli investimenti di cui alle precedenti lett. a), b) c) e d) riguardanti opere edili, impianti, macchine e attrezzature relative alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti, potrà essere riconosciuta anche successivamente alla presentazione della domanda, sotto forma di sostegno complementare

  La previsione ha specificità e potenziale applicativo, ma, essendo intervenuta dopo l’approvazione della graduatoria definitiva e non avendo efficacia retroattiva, non poteva incidere sul procedimento già definito.

• Disposizioni attuative – Parte specifica della sottomisura 4.1 del PSR Sicilia 2014-2020, par. 12

  Per quanto riguarda le opere edili, impianti, macchine e attrezzature relative alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti, la maggiorazione del 20% riguarderà solo gli interventi sovvenzionati nell’ambito del PEI in materia di produttività e sostenibilità in agricoltura.

  La disposizione attuativa, recepita dal bando, limitava l’applicazione della maggiorazione e costituiva il parametro concreto per la determinazione dell’aliquota contributiva.

Massime di principio

• Un programma di sviluppo rurale, in quanto atto di programmazione strategica, non attribuisce di per sé ai singoli operatori economici un beneficio immediatamente esigibile, se la sua concreta attuazione è rimessa ad atti attuativi e ai bandi di misura adottati dall’amministrazione competente.
• Ai fini della determinazione dell’aliquota di un contributo pubblico, l’amministrazione deve applicare la disciplina prevista dalle disposizioni attuative e dal bando vigente al momento della presentazione delle domande e della definizione della graduatoria, salvo che una successiva modifica disponga espressamente e validamente la propria applicazione retroattiva.
• Una modifica di un programma di finanziamento che preveda la possibilità di riconoscere una maggiorazione del contributo non è immediatamente applicabile quando il suo testo subordina l’operatività alla successiva modifica delle disposizioni relative agli importi e alle aliquote di sostegno.
• Una modifica sopravvenuta del programma di finanziamento, intervenuta dopo l’approvazione della graduatoria definitiva e priva di efficacia retroattiva, non può incidere su procedimenti già definiti né attribuire ex post benefici non contemplati dalla lex specialis del bando.
• La lex specialis del bando vincola l’amministrazione nella determinazione dell’aliquota contributiva e non consente il riconoscimento di una maggiorazione non prevista dal bando, salvo una successiva disciplina validamente applicabile anche alle domande già presentate.

Come è indicizzato