Sentenza n. 13385/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato gli atti comunali autorizzativi delle esecuzioni musicali presso lo stabilimento balneare, deducendo, con riferimento agli atti del 2024: il rilascio di una deroga ai limiti acustici non richiesta dall’interessato; l’omessa acquisizione del parere obbligatorio dell’ARPA; il difetto di istruttoria per la mancata considerazione della collocazione dell’attività nella Riserva naturale statale del litorale romano, in area di massima tutela, e del cumulo sonoro con altri stabilimenti; l’utilizzazione di verifiche tecniche risalenti al 2022 e quindi non attuali; la contraddittorietà tra l’autorizzazione alla diffusione di musica di sottofondo e il nulla osta riferito ad attività musicale in deroga ai limiti di legge; nonché l’illegittimità derivata dell’autorizzazione alle esecuzioni musicali. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha contestato gli atti comunali che avevano revocato e sostituito i precedenti provvedimenti, sostenendo che non si trattasse di mera rettifica di errore materiale, ma di riesame in autotutela privo dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, oltre a dedurre nuovamente il difetto di istruttoria e l’omessa acquisizione del parere dell’Area Demanio. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, relativo alla stagione 2025, ha dedotto l’inidoneità e non attualità della relazione tecnica acustica, il superamento dei limiti acustici, la discrasia tra la durata del nulla osta e quella dell’autorizzazione stagionale, l’avvio dell’attività prima del rilascio dell’autorizzazione, l’incompatibilità tra il divieto di intrattenimento danzante e la presenza di piste da ballo, la falsità della dichiarazione resa nel modello D e la violazione degli artt. 7 e 9 l. 241/1990 per omessa partecipazione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse tutte le domande di annullamento, poiché le autorizzazioni riguardavano le stagioni balneari 2024 e 2025, ormai concluse, e la loro caducazione non avrebbe procurato al ricorrente un vantaggio diretto, immediato ed effettivo. Il mero interesse a orientare l’azione amministrativa futura è stato ritenuto un interesse di fatto e indiretto. Il giudice ha comunque esaminato l’illegittimità degli atti ai fini della domanda risarcitoria. Ha ritenuto fondati tutti i vizi dedotti, rilevando: l’illegittimo rilascio di una deroga acustica non richiesta; l’omessa acquisizione del parere obbligatorio dell’ARPA; il mancato esame della tutela dell’area protetta e del cumulo sonoro; l’utilizzazione di verifiche tecniche non attuali e una istruttoria incompleta; la contraddittorietà tra musica di sottofondo e attività musicale in deroga; l’invalidità derivata dell’autorizzazione collegata; l’impossibilità di qualificare come mera rettifica la sostituzione degli atti del 2024, trattandosi di esercizio di autotutela non supportato dai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 né da una motivata comparazione dell’interesse pubblico con quello privato; il persistente difetto di istruttoria per gli atti del 2025, anche rispetto alla compatibilità dell’autorizzazione con la struttura e le attività danzanti; e la violazione della partecipazione procedimentale del ricorrente, titolare di un controinteresse. La domanda risarcitoria è stata tuttavia respinta: il ricorrente aveva allegato l’illegittimità, il danno-evento e la causalità materiale, ma non aveva specificamente allegato e provato il danno-conseguenza, la sua entità e il criterio di liquidazione. Non era quindi possibile procedere neppure alla liquidazione equitativa. Le spese sono state compensate per il 50%; per il restante 50% il Comune e la controinteressata sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di 5.000 euro oltre accessori, con ripetizione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 8, comma 5, l. 447/1995

  Disciplina il nulla osta di impatto acustico per attività temporanee; il giudice ha ritenuto illegittimo il rilascio di una deroga ai limiti acustici non espressamente richiesta.

• art. 4 d.P.R. 227/2011

  Richiamato quale base normativa del nulla osta di impatto acustico per attività temporanee.

• art. 19, comma 5, l.r. Lazio n. 57/1993

  Imponeva l’acquisizione del parere obbligatorio dell’ARPA, omesso nel procedimento.

• art. 17, comma 7, l.r. Lazio n. 18/2001

  Richiamato quale ulteriore fondamento dell’obbligo di acquisizione del parere dell’ARPA.

• art. 2, lett. h), l. 447/1995

  Definisce i valori di qualità acustica; il ricorrente ne aveva dedotto il superamento, nell’ambito delle censure riferite alla stagione 2025.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla qualificazione dei provvedimenti comunali sostitutivi e alla distinzione tra revoca e rettifica.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il giudice ha ritenuto che la sostituzione degli atti precedenti costituisse esercizio di autotutela e che gli atti fossero illegittimi per difetto dei relativi presupposti e per mancata indicazione dell’interesse pubblico prevalente.

• artt. 7 e 9 l. 241/1990

  Imponevano il coinvolgimento procedimentale del ricorrente quale titolare di un controinteresse; la loro violazione è stata accertata per gli atti del 2025.

• art. 29 c.p.a.

  Individua l’azione di annullamento, divenuta improcedibile per la sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 30, comma 1, c.p.a.

  l’azione di condanna può essere proposta congiuntamente al altra azione

  Consente la proposizione congiunta della domanda risarcitoria con quella di annullamento; il giudice ha esaminato l’illegittimità degli atti ai fini della responsabilità risarcitoria, nonostante l’improcedibilità della domanda caducatoria.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Consente di proporre la domanda risarcitoria anche successivamente all’annullamento in un diverso giudizio; non trova applicazione, secondo il richiamo all’Adunanza Plenaria n. 8/2022, quando la domanda risarcitoria sia già stata proposta nel medesimo processo.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Non applicabile al caso concreto: l’accertamento della legittimità dell’atto in funzione dell’interesse risarcitorio è assorbito dall’esame della domanda risarcitoria già proposta.

• art. 1 c.p.a.

  Il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale sostiene l’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto a quella di annullamento.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria è stata ricondotta alla responsabilità aquiliana; il giudice ha ritenuto non provato il danno-conseguenza.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa non è stata applicata perché mancavano la prova dell’esistenza certa del danno-conseguenza e l’indicazione di parametri utili alla liquidazione.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Richiamato in relazione al dovere del danneggiato di mitigare il danno nell’ambito dell’autonomia dell’azione risarcitoria.

Massime di principio

• Quando l’autorizzazione amministrativa amplia la sfera giuridica del destinatario, l’amministrazione non può attribuire d’ufficio un bene della vita ulteriore o diverso da quello richiesto, come una deroga ai limiti acustici non domandata dall’interessato.
• Il rilascio di autorizzazioni acustiche per attività temporanee richiede un’istruttoria attuale, completa e specificamente riferita alle condizioni dei luoghi, con considerazione delle aree protette, del cumulo degli impatti sonori e dell’eventuale acquisizione dei pareri obbligatori previsti dalla normativa di settore.
• La mera rettifica è ammissibile soltanto per errori materiali o sviste palesi, obiettivamente riconoscibili dall’atto e tali da non richiedere valutazioni interpretative o discrezionali. Se la modifica incide sul contenuto sostanziale del bene autorizzato o può essere percepita come una scelta discrezionale, essa costituisce esercizio di autotutela e deve rispettare i presupposti e le garanzie dell’annullamento d’ufficio.
• L’improcedibilità della domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse non impedisce al giudice di accertare l’illegittimità dell’atto quando nel medesimo giudizio sia stata proposta una domanda risarcitoria, poiché tale accertamento costituisce un elemento della responsabilità e non una autonoma domanda di mero accertamento.
• La domanda risarcitoria per illegittima attività amministrativa richiede l’allegazione e la prova non solo del danno-evento e del nesso di causalità materiale, ma anche del danno-conseguenza, della sua concreta entità e del nesso di causalità giuridica; in mancanza, non può essere riconosciuto il risarcimento né disposta la liquidazione equitativa.
• Il titolare di un controinteresse concreto rispetto al rilascio di un’autorizzazione amministrativa deve essere coinvolto nel procedimento mediante le garanzie partecipative previste dagli artt. 7 e 9 l. 241/1990, quando non ricorrano specifiche ragioni ostative alla partecipazione.

Come è indicizzato