Sentenza n. 3249/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorsi, riuniti per connessione, riguardano un abuso edilizio accertato dal Comune e l'ordinanza originaria di demolizione e ripristino. La proprietaria destinataria dell'ordine ha impugnato l'ordinanza di proroga sostenendo che il termine concesso, pari a soli 26 giorni, fosse irragionevole e insufficiente, considerata l'impossibilità di eseguire una parte dei lavori senza accedere al fondo confinante, l'opposizione del vicino, la pendenza di un procedimento cautelare civile per ottenere l'accesso e le proprie condizioni di salute. Ha dedotto violazione dell'art. 3 l. 241/1990, dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e collaborazione, nonché sviamento. Il proprietario confinante ha impugnato la medesima ordinanza sostenendo che il termine per ottemperare fosse già scaduto, che fosse stato superato il limite massimo di 240 giorni previsto dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 e che mancassero i presupposti per la proroga; ha inoltre impugnato tardivamente le precedenti ordinanze comunali. È stata esaminata anche l'eccezione relativa alla mancata notifica del primo ricorso a un controinteressato e l'ammissibilità dell'intervento del vicino.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi. Nel ricorso della proprietaria ha escluso che il vicino fosse un controinteressato necessario: mancava sia l'indicazione nominativa nel provvedimento sia un interesse diretto e immediato alla conservazione dell'atto, tanto che il vicino ne chiedeva autonomamente l'annullamento. L'intervento del vicino è stato qualificato come litisconsortile, ma ritenuto inutile perché egli aveva già proposto un autonomo ricorso contro lo stesso atto. Nel merito, il ricorso della proprietaria è stato accolto parzialmente. Il limite massimo di proroga di 240 giorni risultava consumato per 180 giorni, essendo stati già concessi 90 giorni originari e ulteriori 90 giorni di proroga; pertanto il Comune non avrebbe potuto concedere più di altri 60 giorni. Tuttavia, alla data dell'ordinanza, era provata l'impossibilità non imputabile alla proprietaria di completare i lavori, poiché una parte degli interventi richiedeva l'accesso al fondo del vicino e il CTU del giudizio civile aveva stimato in almeno 120 giorni, ottimizzabili in 90, il periodo necessario per tale attività. È stata quindi ritenuta irragionevole e contraddittoria la previsione secondo cui, decorso il termine del 22 luglio 2025, si sarebbe proceduto all'acquisizione gratuita dei manufatti e delle aree al patrimonio comunale. L'ordinanza è stata annullata limitatamente a tale previsione, senza annullamento dell'intera proroga. Nel ricorso del proprietario confinante, il primo motivo è stato respinto: l'istanza di proroga era stata presentata prima della scadenza del termine, sicché la successiva adozione dell'ordinanza non ne impediva la legittimità. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché diretto a contestare il contenuto della precedente ordinanza di sospensione, già conosciuta e non impugnata nel termine decadenziale. Il terzo motivo, relativo all'assenza di istruttoria e di autonoma valutazione comunale, è stato respinto, essendo sufficiente l'istruttoria basata sul procedimento cautelare civile e sulla relazione del CTU. Il quarto motivo sulle condizioni di salute è stato assorbito, poiché l'impossibilità oggettiva e non imputabile di eseguire i lavori era già sufficiente a giustificare la proroga. La domanda di annullamento delle precedenti ordinanze è stata dichiarata irricevibile per tardività. Spese compensate tra la proprietaria e il Comune; il proprietario confinante è stato condannato a rifondere le spese a entrambi.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune…Il termine di cui al primo periodo può essere prorogato con atto motivato del comune fino a un massimo di duecentoquaranta giorni nei casi di serie e comprovate esigenze di salute dei soggetti residenti nell'immobile all'epoca di adozione dell'ingiunzione o di assoluto bisogno o di gravi situazioni di disagio socio-economico, che rendano inesigibile il rispetto di tale termine.

  Il termine massimo di 240 giorni costituisce il limite complessivo delle proroghe previste dalla disposizione. La proroga è comunque legittima se l'istanza è presentata prima della scadenza del termine, anche quando l'amministrazione provveda successivamente. L'impossibilità oggettiva, non imputabile al destinatario, di completare i lavori per l'opposizione del confinante e la necessità di accedere al suo fondo possono rendere inesigibile il rispetto del termine e impedire l'automatica acquisizione del bene.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  l'efficacia del provvedimento amministrativo può essere sospesa dall'organo emanante previa sussistenza di “gravi ragioni”

  La disciplina generale sulla sospensione dell'efficacia dei provvedimenti amministrativi si applica anche ai procedimenti relativi alle ordinanze di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell'ordinanza è stata valutata in relazione alla ragionevolezza della durata della proroga e alla considerazione delle circostanze oggettive che impedivano il completamento dei lavori.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Richiamato nell'ordinanza comunale quale base per l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria in caso di inottemperanza.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Non impone la notifica del ricorso a un soggetto che non sia controinteressato in senso formale e sostanziale.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  può intervenire chiunque non sia parte del giudizio…ma vi abbia interesse

  Consente l'intervento litisconsortile del terzo titolare di un interesse direttamente inciso dall'atto, purché non decaduto dall'azione; l'intervento è tuttavia inutile quando il terzo abbia già proposto autonomo ricorso contro il medesimo provvedimento.

• art. 29 c.p.a.

  La mancata tempestiva impugnazione di provvedimenti già conosciuti determina l'irricevibilità della successiva impugnazione, anche se proposta unitamente all'impugnazione di un atto successivo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il termine massimo di 240 giorni previsto dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 per la proroga del termine di demolizione e ripristino deve essere computato cumulativamente, considerando le proroghe già concesse; esauriti 180 giorni tra termine originario e prima proroga, l'amministrazione può concedere ulteriori proroghe per non più di 60 giorni.
• La richiesta di proroga del termine per ottemperare a un'ordinanza di demolizione, se presentata prima della scadenza del termine, conserva la propria rilevanza e può essere accolta anche se l'amministrazione decide dopo la scadenza; diversamente, la tempestività della proroga dipenderebbe da un ritardo imputabile esclusivamente all'amministrazione.
• L'impossibilità oggettiva e non imputabile al destinatario di completare i lavori di ripristino, determinata dalla necessità di accedere al fondo confinante e dall'opposizione del proprietario, può rendere inesigibile il termine di cui all'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 e impedire che l'inottemperanza determini automaticamente l'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.
• È irragionevole prevedere l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale per l'inottemperanza a un termine di ripristino quando, alla data del provvedimento, l'amministrazione conosca e riconosca l'impossibilità non imputabile del destinatario di completare gli interventi entro quel termine.
• La posizione di controinteressato nel processo amministrativo richiede cumulativamente la contemplazione nominativa nel provvedimento impugnato e la titolarità di un interesse qualificato, diretto e contrario all'impugnazione; non è controinteressato il soggetto che dall'atto non ricava un vantaggio diretto e che, al contrario, ne chiede autonomamente l'annullamento.

Come è indicizzato