Sentenza n. 1824/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado e l’aggiudicazione del lotto 19 in favore dell’aggiudicataria. Con il primo motivo deduceva error in iudicando, violazione della lex specialis, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità, violazione della par condicio, travisamento e disparità di trattamento in relazione ai criteri di valutazione T26, Q11 e Q30. In particolare, sosteneva che l’aggiudicataria non avrebbe posseduto un parco mezzi idoneo ai fini del criterio ambientale T26, avrebbe indicato per il criterio Q11 soltanto un numero limitato di menù effettivamente descritti, rendendo indeterminata l’offerta, e avrebbe offerto un rimborso del 100% dei pasti ai sensi del criterio Q30, scelta ritenuta irragionevole perché potenzialmente priva di margini economici. Con il secondo e il terzo motivo deduceva la violazione della lex specialis, degli artt. 41, comma 14, 93, 107, 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 97 Cost. e dei principi di fiducia, affidamento, buona fede, trasparenza, par condicio, autovincolo e risultato. L’appellante sosteneva che il disciplinare avesse escluso in modo chiaro e vincolante la ribassabilità dei costi della manodopera e che l’offerta dell’aggiudicataria, avendo indicato costi inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, dovesse essere esclusa. Contestava inoltre la rielaborazione della graduatoria dopo il primo calcolo effettuato dalla piattaforma e denunciava un’indebita ingerenza del RUP o della dirigenza nell’operato della commissione. Infine chiedeva la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro o il risarcimento per equivalente.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto al criterio T26, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la lex specialis imponesse un impegno vincolante a utilizzare almeno il 50% di mezzi a minori emissioni o consumi, non la disponibilità immediata di tale flotta al momento dell’offerta. La previsione della verifica in fase esecutiva risultava coerente sia dalla possibilità di indicare i numeri di targa solo se già disponibili, sia dalla tolleranza esecutiva del 5% e dai criteri ambientali minimi applicabili al servizio di ristorazione. Quanto al criterio Q11, è stata ritenuta corretta la valutazione della commissione, che aveva considerato l’impegno espresso dell’aggiudicataria a fornire 156 menù, senza limitarsi ai menù riportati a titolo esemplificativo nell’allegato tecnico. Quanto al criterio Q30, la censura è stata giudicata congetturale: l’offerta di un rimborso integrale costituiva una legittima scelta imprenditoriale, riferita a un’ipotesi eventuale e da valutare anche alla luce dei rapporti contrattuali con i terzi. In materia di costi della manodopera, il Collegio ha ritenuto che la previsione del disciplinare sulla loro non ribassabilità non costituisse causa di esclusione, in assenza di un’espressa comminatoria, e dovesse essere interpretata in modo adeguatore alla luce dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023. È ammesso il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante quando l’operatore dimostri che esso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, fermo il rispetto dei minimi salariali; la conseguenza non è l’esclusione, ma la verifica dell’anomalia dell’offerta. La base d’asta e la formula di attribuzione del punteggio dovevano essere riferite all’importo complessivo comprensivo dei costi della manodopera, come emergeva dalla lettura sistematica del disciplinare e del capitolato. La rielaborazione dei calcoli da parte della stazione appaltante non ha costituito un’indebita modifica delle regole di gara, ma la correzione del funzionamento della piattaforma, che aveva utilizzato come base il solo importo netto dei costi della manodopera invece dell’importo complessivo previsto dalla lex specialis. L’intervento rientrava nei compiti del RUP e mirava a evitare un’aggiudicazione basata su un calcolo errato. Il rigetto delle censure ha comportato anche il rigetto delle domande di inefficacia del contratto, subentro e risarcimento. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità delle questioni interpretative.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale

  La disposizione consente il ribasso sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante, purché l’operatore dimostri che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e siano rispettati i minimi salariali.

• art. 108, comma 2, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato quale fondamento del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’obbligo di indicare i propri costi della manodopera è stato valorizzato come elemento coerente con la possibilità di ribassare i costi stimati dalla stazione appaltante e con la successiva verifica dell’anomalia.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera dichiarati dal concorrente rientrano tra gli elementi che possono imporre l’avvio della verifica dell’anomalia dell’offerta.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce di configurare l’esclusione in assenza di un’espressa comminatoria; la clausola restrittiva sui costi della manodopera non produceva quindi tale effetto.

• art. 7, comma 1, lettere a) ed e), Allegato I.2 al d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata richiamata per ritenere rientrante nei compiti del RUP l’intervento volto a correggere il malfunzionamento della piattaforma e ad assicurare la corretta applicazione della lex specialis.

• art. 1362 c.c.

  È stato richiamato quale criterio di interpretazione della disciplina di gara secondo l’intenzione e il significato complessivo delle prescrizioni.

• art. 1363 c.c.

  La lex specialis deve essere interpretata considerando complessivamente le clausole del disciplinare e del capitolato, non isolando la previsione relativa alla non ribassabilità dei costi della manodopera.

• art. 36, commi 1, 3 e 4, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla comunicazione dell’aggiudicazione e alla decisione sull’oscuramento dell’offerta tecnica.

Massime di principio

• Nel vigore del d.lgs. n. 36/2023, il ribasso sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante non determina di per sé l’esclusione dell’operatore economico: l’offerta deve essere sottoposta alla verifica dell’anomalia, nella quale il concorrente deve dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e deve comunque rispettare i minimi salariali.
• Una clausola della lex specialis che dichiari non ribassabili i costi della manodopera, senza prevedere espressamente l’esclusione del concorrente che formuli un ribasso su tale voce, non può essere interpretata come causa di esclusione; deve essere letta in modo conforme all’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.
• La base d’asta e la formula di attribuzione del punteggio economico devono essere interpretate sistematicamente, considerando tutte le clausole della disciplina di gara: quando la lex specialis ricomprende i costi della manodopera nell’importo complessivo a base di gara, il prezzo da porre in rapporto con tale base può includere anche tali costi.
• La correzione, da parte del RUP o della stazione appaltante, di un errore di configurazione della piattaforma telematica non costituisce modifica postuma della lex specialis né indebita ingerenza nella valutazione delle offerte, quando sia diretta ad applicare correttamente regole già previste e a evitare l’aggiudicazione fondata su un calcolo errato.
• Un criterio premiale formulato come impegno dell’operatore economico a raggiungere una determinata percentuale di mezzi ambientalmente sostenibili non richiede necessariamente la disponibilità immediata dell’intero parco mezzi al momento della presentazione dell’offerta, quando la lex specialis preveda elementi di verifica e tolleranze riferiti alla fase esecutiva.
• Le contestazioni sull’irragionevolezza di una scelta economica dell’aggiudicatario non possono fondarsi su mere ipotesi circa la perdita di utili, soprattutto quando la condotta contestata riguarda prestazioni eventuali o rapporti contrattuali ulteriori rispetto alla commessa oggetto di gara.

Come è indicizzato