Sentenza n. 9743/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, in sintesi: violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, in particolare degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, per avere Roma Capitale indetto una gara-ponte di durata annuale o stagionale anziché applicare integralmente il nuovo modulo legislativo; mancata predeterminazione dell'indennizzo spettante ai gestori uscenti e dei relativi criteri; illegittimità della royalty aggiuntiva al canone, parametrata al fatturato e utilizzata quale criterio di valutazione dell'offerta economica; eccessiva brevità e incertezza della durata della concessione, nonché indeterminatezza del canone e dell'indennizzo; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione per difetto di motivazione e restrizione della concorrenza; carenza o indeterminatezza dei criteri dell'offerta tecnica, inclusi progetto architettonico, impatto ambientale e visivo e accessibilità; incoerenza del punteggio attribuito alle imprese a prevalente carattere giovanile rispetto al criterio dell'esperienza pregressa; violazione delle deliberazioni di indirizzo della Giunta capitolina; mancata previsione di specifici obblighi lavoristici e di criteri relativi alla qualità-prezzo dei servizi e agli investimenti; illegittimità della clausola sulle revoche senza contestuale previsione dell'indennizzo. Roma Capitale ha eccepito il difetto di interesse, sostenendo che le clausole non fossero immediatamente escludenti, e nel merito ha difeso la legittimità della gara-ponte in ragione dell'assenza di concessioni in essere, della mancata approvazione del PUA e della necessità di garantire la continuità dei servizi, nonché della royalty quale strumento di valorizzazione economica del demanio.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità per difetto di interesse con riguardo alle censure sulla durata e sulla royalty. Ha chiarito che l'immediata impugnazione della lex specialis non dipende da formule stereotipate sulle clausole escludenti, ma dalla verifica dell'esistenza di una lesione concreta e attuale. Nel caso concreto, durata e corrispettivo incidevano sugli elementi essenziali della concessione e rendevano attuale la lesione, poiché l'eventuale aggiudicazione non avrebbe eliminato l'interesse a ottenere un bene della vita configurato secondo parametri diversi; una correzione successiva avrebbe alterato l'oggetto del confronto competitivo e la platea degli operatori interessati. Nel merito, il ricorso è stato in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Il TAR ha riconosciuto che l'art. 4 della l. n. 118/2022, nella versione vigente, costituisce disciplina statale speciale, immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024, diretta a garantire uniformemente concorrenza, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento. Tuttavia, ha ritenuto non manifestamente illogica la gara-ponte indetta da Roma Capitale, poiché sul litorale romano non vi erano concessioni in essere prorogabili sino al 2027 e occorreva assicurare sia la continuità dei servizi sia la programmazione delle future procedure conformi al nuovo modello. La mancata adozione del PUA comunale e l'assenza di alcuni decreti attuativi non consentivano invece di disapplicare la disciplina statale, ma non rendevano illegittima, nel peculiare contesto, la procedura transitoria. La previsione della royalty è stata ritenuta legittima: essa costituisce una modalità atipica ma non palesemente irragionevole di valorizzazione reddituale del bene demaniale, parametrata al futuro fatturato e quindi determinata per relationem, senza indeterminatezza dell'offerta. Le doglianze sull'indennizzo sono state ritenute infondate perché la disciplina invocata tutela i concessionari uscenti, mentre nel caso concreto vi erano soltanto occupanti sine titulo; inoltre, la scheda tecnica di ciascun lotto forniva informazioni sufficienti e il sopralluogo era facoltativo ma possibile. I criteri tecnici dell'offerta sono stati considerati sufficientemente specificati e compatibili con la discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Il punteggio per le imprese giovanili è stato ritenuto coerente con l'obiettivo di apertura del mercato a nuovi operatori. I vincoli di partecipazione e aggiudicazione sono stati giudicati pro-concorrenziali, perché idonei a evitare la concentrazione dei lotti in capo a grandi operatori e a favorire una pluralità di imprese. La mancata riproduzione nel bando di obblighi già direttamente imposti dalla legge in materia di retribuzione e sicurezza non costituisce vizio. Le linee di indirizzo della Giunta non imponevano una trasposizione letterale nel bando e gli obiettivi di qualità dei servizi risultavano comunque recepiti nei criteri di valutazione. Infine, la clausola sulla revoca non doveva anticipare nel bando il regime giuridico applicabile a eventuali futuri provvedimenti, restando applicabile la disciplina propria della revoca, incluso l'art. 42 cod. nav. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  "Disposizioni in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive"

  Disciplina statale speciale e cogente delle procedure di affidamento, applicabile alle procedure avviate dopo l'entrata in vigore della novella, con contenuti del bando, criteri di aggiudicazione e disciplina dell'indennizzo.

• art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118

  "Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento"

  Prevede la proroga delle concessioni in essere sino al 30 settembre 2027, o al più tardi sino al 31 marzo 2028 in presenza di particolari condizioni; la ratio della continuità e della programmazione può giustificare una gara-ponte quando non esistano concessioni in essere prorogabili.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  "Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento ... avviate successivamente"

  Rende applicabile la disciplina alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  "Il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo"

  Prevede un indennizzo a carico del subentrante, parametrato agli investimenti non ammortizzati secondo criteri ministeriali; la mancata adozione del decreto non giustifica il mancato avvio della procedura.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La determinazione dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto attinente alla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale.

• art. 37 cod. nav.

  Esprime il criterio della valorizzazione proficua del bene demaniale e consente di orientare la selezione verso la proposta maggiormente rispondente all'interesse pubblico e alla redditività del bene.

• art. 42 cod. nav.

  Disciplina il potere di revoca della concessione e il relativo regime dell'indennizzo; non è necessario che il bando anticipi integralmente tale disciplina.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente per contestare i vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha ritenuto tali vincoli comunque ragionevoli e pro-concorrenziali nel contesto concreto.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• L'immediata impugnazione della lex specialis è ammissibile quando le clausole contestate incidono direttamente sugli elementi essenziali del rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, determinando una lesione concreta e attuale dell'interesse a conseguire un bene della vita configurato secondo parametri giuridicamente diversi; in tali casi non è necessario attendere l'esito della procedura.
• La disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, introdotta dall'art. 4 della l. n. 118/2022 come modificato dal d.l. n. 131/2024, è speciale, immediatamente applicabile e cogente quanto ai principi e alle modalità di affidamento, in quanto espressione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
• Quando non esistano concessioni in essere suscettibili di proroga e sia necessario assicurare transitoriamente la continuità dei servizi e la programmazione delle procedure ordinarie, l'amministrazione può indire una gara-ponte di durata limitata, purché la scelta sia coerente con tale funzione transitoria e non costituisca un'elusione della disciplina statale.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire una legittima modalità di valorizzazione economica del bene demaniale, aggiuntiva al canone, se determinata per relationem secondo un criterio verificabile e collegata alla redditività della concessione; la sua aleatorietà non comporta di per sé indeterminatezza dell'offerta.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione riferiti a più lotti possono essere legittimi e pro-concorrenziali quando siano diretti a evitare la concentrazione delle concessioni in capo a pochi operatori e a favorire l'accesso di una pluralità di imprese, comprese quelle di minori dimensioni.
• Le linee di indirizzo amministrative non impongono necessariamente la loro trasposizione letterale nella lex specialis quando il bando recepisca sostanzialmente le finalità perseguite attraverso criteri e sub-criteri coerenti; inoltre, non è illegittima l'omessa riproduzione nel bando di obblighi già direttamente imposti dalla legge.

Come è indicizzato