Corte di giustizia, Sentenza C-486/21

Concessione di servizi per car sharing elettrico e criteri di selezione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Commissione nazionale per il riesame delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici slovena, relativo a un bando del Comune di Lubiana per creare e gestire un sistema pubblico di noleggio e condivisione di veicoli elettrici. La Corte chiarisce la qualificazione del contratto, il calcolo del suo valore, e la legittimità di talune condizioni di partecipazione e nomenclature impiegate nei documenti di gara.

Fatti e procedimento principale

Il Comune di Lubiana aveva avviato una procedura per selezionare un concessionario del progetto, con un valore complessivo stimato di EUR 14.989.000 al netto dell’IVA. Il progetto comprendeva investimenti per la flotta di veicoli, infrastrutture di parcheggio, stazioni di ricarica e un sistema informatico, oltre alla gestione del servizio di noleggio e condivisione. Nei documenti di gara il comune aveva anche previsto che il concorrente fosse registrato per l’attività 77.110 (noleggio e leasing di automobili e autoveicoli leggeri) e che, in caso di offerta congiunta, tale requisito fosse soddisfatto da ciascun partner.

Sharengo ha contestato tali condizioni ritenendole sproporzionate e discriminatorie, nonché idonee a restringere la concorrenza e a ostacolare la partecipazione di operatori esteri. La questione centrale per il giudice del rinvio era se la futura relazione contrattuale dovesse ricadere nella direttiva 2014/23 sulle concessioni oppure nella direttiva 2014/24 sugli appalti pubblici.

Questioni pregiudiziali rilevanti

Il giudice del rinvio ha posto questioni su cinque nuclei principali:

• qualificazione del contratto come concessione di servizi o appalto di forniture;
• metodo di determinazione del valore stimato della concessione;
• possibilità di imporre l’iscrizione a un registro professionale o commerciale;
• uso della classificazione NACE Rev. 2 anziché del CPV;
• legittimità di richiedere il requisito di iscrizione a ciascun membro di un’ATI.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• direttiva 2014/23/UE, articoli 1, 3, 5, 8, 18, 20, 26, 27, 31, 37 e 38, nonché allegato V;
• direttiva 2014/24/UE, articoli 1, 2, 3, 4, 18, 23, 51 e 58, nonché allegato V e allegato XI;
• regolamento (CE) n. 2195/2002 sul CPV;
• regolamento (CE) n. 1893/2006 sulla NACE Rev. 2;
• regolamento di esecuzione (UE) 2015/1986, allegato XXI.

Ragionamento della Corte: concessione di servizi o appalto di forniture

La Corte ribadisce che le nozioni di appalto pubblico e di concessione sono autonome del diritto dell’Unione e vanno interpretate uniformemente. La differenza decisiva tra le due figure sta nel fatto che, nella concessione, il corrispettivo consiste nel diritto di gestire il servizio, eventualmente accompagnato da un prezzo, e il concessionario assume un rischio operativo reale, legato alla domanda o all’offerta, tale da non garantire il recupero degli investimenti e dei costi in condizioni operative normali.

Nel caso concreto, il fatto che il contributo finanziario dell’operatore sia destinato soprattutto all’acquisto dei veicoli elettrici non trasforma il rapporto in un appalto di forniture. Il Comune di Lubiana non intende acquistare veicoli per proprio uso, ma affidare a un operatore la gestione del servizio per i terzi utenti; inoltre, il rischio operativo resta in capo al concessionario, che dipende dalle tariffe pagate dagli utenti per recuperare gli investimenti. I veicoli elettrici sono considerati forniture accessorie rispetto alla concessione di servizi.

Valore della concessione e soglia di applicazione

Quanto all’articolo 8 della direttiva 2014/23, la Corte precisa che il valore della concessione corrisponde al fatturato totale del concessionario per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA. Tale nozione include le tariffe pagate dagli utenti e tiene conto dei vantaggi finanziari o dei pagamenti concessi dall’amministrazione aggiudicatrice.

La Corte aggiunge che, data la natura prospettica e incerta del fatturato, l’amministrazione può anche considerare investimenti e costi che il concessionario deve sostenere, individualmente o congiuntamente con l’amministrazione, quando tali elementi mostrano chiaramente il superamento della soglia. Ciò è coerente anche con l’articolo 18, paragrafo 2, sulla durata delle concessioni ultraquinquennali.

Requisiti di partecipazione e iscrizione in registri professionali

Sulla quinta questione, la Corte afferma che l’articolo 38, paragrafo 1, della direttiva 2014/23 consente all’amministrazione aggiudicatrice di esigere, come requisito di selezione, l’iscrizione nel registro commerciale o nell’albo professionale, anche se la disposizione non lo dice espressamente. Tale interpretazione è supportata dall’allegato V, punto 7, lettera b), e dall’allegato XXI del regolamento di esecuzione 2015/1986.

Tuttavia, l’operatore economico deve poter far valere un’iscrizione equivalente nello Stato membro in cui è stabilito, in ossequio al principio di mutuo riconoscimento. Non è quindi legittimo imporre un’iscrizione esclusivamente nel registro dello Stato membro di esecuzione, se l’operatore dispone già di una registrazione analoga nel proprio Stato di stabilimento.

CPV e impossibilità di usare la NACE Rev. 2 nei documenti di gara

La Corte esclude che l’amministrazione possa sostituire il CPV con la classificazione NACE Rev. 2 per descrivere l’attività professionale richiesta. L’articolo 27 della direttiva 2014/23 impone di usare il CPV nei riferimenti a nomenclature, e il regolamento n. 2195/2002 istituisce proprio un sistema unico di classificazione per gli appalti pubblici. La NACE Rev. 2, invece, è destinata dal regolamento n. 1893/2006 a fini esclusivamente statistici.

Associazioni temporanee di imprese e proporzionalità

Quanto alla settima questione, la Corte afferma che è sproporzionato pretendere che ciascun membro di un’associazione temporanea di imprese sia iscritto nel registro commerciale o professionale per l’esercizio dell’attività oggetto della concessione. L’articolo 38, paragrafo 2, riconosce agli operatori il diritto di fare affidamento sulle capacità di altri soggetti, e l’articolo 26, paragrafo 2, consente di precisare le modalità di soddisfacimento dei requisiti solo se ciò è oggettivamente giustificato e proporzionato.

Nel caso concreto non risultava alcun elemento che imponesse una simile restrizione. Perciò la Corte conclude che richiedere l’iscrizione a tutti i partner di una ATI viola il principio di proporzionalità.

Dispositivo e principi affermati

La Corte dichiara che il progetto costituisce una concessione di servizi ai sensi della direttiva 2014/23. Conferma inoltre che, ai fini della soglia, vanno considerati i ricavi attesi dagli utenti e i contributi/vantaggi finanziari concessi dall’amministrazione, e che i costi e gli investimenti possono rilevare se evidenziano il superamento della soglia.

Sul piano dei requisiti di partecipazione, l’iscrizione a un registro commerciale o professionale può essere richiesta, ma devono valere il mutuo riconoscimento e la proporzionalità. È vietato il ricorso alla NACE Rev. 2 in luogo del CPV. Infine, non si può esigere che ogni membro di un’associazione temporanea sia iscritto al registro pertinente.