Sentenza n. 6447/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, che il giudice di primo grado avesse esaminato, attraverso l'impugnazione della sola ordinanza di convalida del 20 aprile 2023, censure riferite ai vizi sostanziali dell'ordinanza originaria del 7 aprile 2023, mai autonomamente impugnata e ormai non più contestabile per decorso del termine decadenziale. In subordine, ha contestato la qualificazione degli interventi come manutenzione straordinaria, sostenendo che il progetto presentato con SCIA nel 2019 comportasse un mutamento della destinazione d'uso da militare a residenziale, un incremento della superficie utile del corpo C e opere non consentite dalla disciplina urbanistica del Parco. Ha inoltre dedotto che il TAR non avrebbe potuto assorbire le censure concernenti la mancata acquisizione degli atti di assenso ambientale e culturale, trattandosi di ragioni autonome poste a fondamento del provvedimento. La società ha resistito sostenendo l'autonomia della convalida, la continuità tra il progetto del 2019 e quello del 2018 già esaminato dal Consiglio di Stato, l'assenza di mutamenti di destinazione o incrementi di superficie utile e l'inapplicabilità dell'autorizzazione culturale al bene privato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha affermato che la convalida è un provvedimento nuovo e autonomamente impugnabile, ma non sostitutivo dell'atto originario: essa si salda con l'atto convalidato, cui restano imputati gli effetti sostanziali con efficacia ex tunc. Pertanto, l'impugnazione della convalida consente di contestare soltanto i suoi vizi propri, i presupposti, il procedimento e la motivazione sanante, non le statuizioni sostanziali dell'atto convalidato. Poiché l'ordinanza del 7 aprile 2023, immediatamente lesiva, non era stata impugnata e l'istanza di riesame non aveva sospeso né interrotto il termine decadenziale, le censure sulla qualificazione edilizia, sulla superficie utile e sulla destinazione d'uso erano inammissibili. Il relativo capo della sentenza di primo grado concernente i vizi propri della convalida, già respinti e non impugnati incidenter tantum, è stato ritenuto coperto da giudicato interno. Il Collegio ha comunque ritenuto fondato anche il motivo relativo alla qualificazione degli interventi: il progetto del 2019 prevedeva abitabilità, soggiorno, cucina, camera, bagno, terrazza, scala interna e utilizzo del corpo C come locale di sgombero e lavanderia, integrando un mutamento di destinazione d'uso incompatibile con la manutenzione straordinaria. Ha inoltre rilevato che il corpo C, originariamente volume tecnico inaccessibile e non computabile nella superficie utile, sarebbe diventato un vano praticabile e funzionalmente inserito nell'organismo abitativo, determinando un incremento della superficie utile anche senza aumento di volume. La sentenza precedente relativa al progetto del 2018 non aveva accertato la legittimità di una destinazione residenziale o turistico-ricettiva del bene e non vincolava la qualificazione del diverso progetto del 2019. Il terzo motivo è stato accolto: l'ordinanza era plurimotivata e il TAR, dopo avere accolto una censura, non poteva assorbire quella relativa alla mancanza degli atti di assenso autonomamente idonea a sorreggere il provvedimento. Tale censura è stata esaminata e respinta nel merito, poiché la società aveva prodotto soltanto uno studio o un'istanza di screening di incidenza, senza dimostrare l'esistenza di una determinazione conclusiva favorevole. La mancanza dell'atto di assenso ambientale rendeva inefficace la SCIA. La questione dell'autorizzazione culturale è rimasta assorbita. Il ricorso di primo grado è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  La convalida costituisce un provvedimento nuovo e autonomo, che si salda con l'atto originario e ne mantiene fermi gli effetti con efficacia ex tunc, senza sostituirlo né riaprire il termine per impugnarne i vizi propri.

• art. 3, comma 1, lettera b), d.P.R. 380/2001

  La manutenzione straordinaria presuppone, tra l'altro, l'assenza di mutamenti della destinazione d'uso; la destinazione impressa all'immobile dalle opere progettate concorre alla qualificazione giuridica dell'intervento.

• art. 135, comma 2, lettera b), l.r. Toscana n. 65/2014

  La nozione regionale di manutenzione straordinaria non comprende interventi accompagnati da un mutamento della destinazione d'uso.

• art. 10, comma 4, lettera i), regolamento approvato con d.P.G.R. Toscana n. 64/R/2013

  I volumi tecnici inaccessibili sono esclusi dal computo della superficie utile lorda; la trasformazione in vano praticabile può farne acquisire rilevanza ai fini del computo.

• art. 10, comma 3, lettera h), regolamento approvato con d.P.G.R. Toscana n. 64/R/2013

  Sono esclusi dal computo della superficie utile lorda soltanto determinati locali non destinati alla presenza continuativa di persone, totalmente interrati e con altezza interna non superiore a 2,40 metri; tali condizioni non ricorrevano per il corpo C.

• art. 145, comma 3, l.r. Toscana n. 65/2014

  La SCIA è inefficace se presentata senza gli atti di assenso comunque denominati necessari per eseguire i lavori, inclusi quelli relativi a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  L'autorizzazione culturale è stata indicata tra gli atti di assenso presupposti, ma la sua necessità concreta non è stata esaminata perché la questione è rimasta assorbita.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice non può omettere l'esame di censure rivolte contro autonome ragioni motivazionali del provvedimento quando abbia accolto una diversa censura e tali ragioni siano ciascuna idonee a sorreggere l'atto.

• art. 2909 c.c.

  La precedente sentenza relativa al progetto del 2018 produce giudicato soltanto nei limiti dell'accertamento effettivamente compiuto e non vincola la qualificazione di un diverso progetto né la destinazione residenziale o turistico-ricettiva.

• art. 18 N.T.A. del Piano del Parco

  La ristrutturazione edilizia nell'area è ammessa soltanto ai fini dello sviluppo e della qualificazione delle attività agro-silvo-pastorali e agrituristiche.

Massime di principio

• La convalida è un provvedimento autonomamente impugnabile, ma non sostituisce né rinnova l'atto convalidato: si forma una fattispecie complessa nella quale gli effetti sostanziali restano imputati all'atto originario con efficacia ex tunc. L'impugnazione della convalida non consente quindi di contestare i vizi propri dell'atto convalidato, il cui termine di impugnazione non viene riaperto.
• La presentazione di un'istanza di riesame o di autotutela non sospende né interrompe il termine decadenziale per impugnare il provvedimento lesivo, che decorre dalla piena conoscenza dell'atto.
• La qualificazione di un intervento edilizio non dipende soltanto dalle opere materiali e dalla conservazione della volumetria o della sagoma, ma anche dalla destinazione d'uso risultante dal progetto. Il mutamento da uso non abitativo a uso residenziale può escludere la manutenzione straordinaria e comportare la qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia.
• La conservazione del volume complessivo non esclude un incremento della superficie utile: un volume tecnico originariamente inaccessibile e non computabile può acquisire rilevanza ai fini della superficie utile quando venga trasformato in vano praticabile e funzionalmente inserito nell'organismo edilizio.
• Quando un provvedimento è fondato su più ragioni autonome, il giudice che accolga una censura non può assorbire le censure rivolte contro le altre ragioni, se ciascuna è autonomamente idonea a sorreggere l'atto; deve esaminarle, poiché l'accoglimento di una sola ragione non determina necessariamente l'annullamento del provvedimento.
• La SCIA è inefficace quando sia presentata senza gli atti di assenso necessari per l'esecuzione dei lavori, compresi quelli richiesti dalla normativa ambientale, paesaggistica o culturale; la mera presentazione di uno studio o di un'istanza di screening, senza una determinazione conclusiva favorevole, non dimostra l'acquisizione dell'assenso.

Come è indicizzato