Sentenza n. 377/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva inizialmente proposto, in via principale, un’azione di ottemperanza con domanda di nullità del nuovo parere della Soprintendenza, ritenuto adottato in violazione o elusione del giudicato formatosi su una precedente sentenza di annullamento. Con sentenza non definitiva tale domanda è stata respinta e il rito è stato convertito in quello ordinario, con esame della domanda subordinata di annullamento. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità del parere per difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 9 e dell’art. 32 Cost., delle norme europee, nazionali e regionali favorevoli alla produzione di energia da fonti rinnovabili e dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter, del d.lgs. 199/2021. In particolare, ha sostenuto che l’impianto non potesse essere installato sui tetti dei capannoni per ragioni di sicurezza statica, prevenzione antincendio e sicurezza dei luoghi di lavoro; che le disposizioni del PIT regionale richiamate dalla Soprintendenza non fossero ostative all’intervento; che non esistesse un divieto generale di realizzazione di impianti fotovoltaici a terra; e che l’area, interna a un complesso produttivo e rispettosa delle fasce di rispetto, rientrasse tra quelle idonee previste dall’art. 20, comma 8, lett. c-ter, n. 2, del d.lgs. 199/2021.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento e ha annullato il parere impugnato. Il Collegio ha ritenuto che l’impianto fotovoltaico a terra, progettato all’interno del perimetro di un’area industriale, rientrasse nell’ipotesi speciale di area idonea prevista dall’art. 20, comma 8, lett. c-ter, n. 2, del d.lgs. 199/2021, applicabile ratione temporis. Tale previsione è stata ritenuta autonoma e prevalente rispetto alla fattispecie residuale della lett. c-quater, la quale espressamente fa salvo quanto previsto dalle lettere precedenti. La Soprintendenza aveva imposto la collocazione sui tetti dei capannoni valorizzando esclusivamente la tutela paesaggistica e le prescrizioni del PIT, senza considerare adeguatamente l’impossibilità tecnica di tale soluzione e senza bilanciare l’interesse paesaggistico con l’interesse ambientale alla produzione di energia da fonti rinnovabili. La motivazione del parere, limitata alla rilevanza paesaggistica dei suoli verdi e all’impatto visivo dell’impianto, è stata quindi ritenuta insufficiente rispetto al quadro normativo e fattuale, che rendeva recessivo l’interesse paesaggistico alle condizioni date. La Soprintendenza dovrà rideterminarsi tenendo conto dei rilievi del TAR e della progressiva erosione della propria discrezionalità conseguente ai precedenti annullamenti giurisdizionali. Il Ministero della Cultura è stato condannato al pagamento di 4.000 euro per spese di lite, oltre contributo unificato e oneri di legge; spese compensate nei confronti delle amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1, d.lgs. 199/2021

  Con uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica di concerto con il Ministro della cultura, e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, … sono stabiliti principi e criteri omogenei per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili, tenuto conto delle aree idonee ai sensi del comma 8. …

  La disposizione costituisce la cornice normativa per l’individuazione di superfici e aree idonee o non idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42: … le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti … nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento

  La previsione individua come aree idonee, anche per impianti fotovoltaici con moduli a terra, le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, in assenza dei vincoli indicati dalla norma. La fattispecie è autonoma e speciale rispetto a quella residuale della lett. c-quater.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter), le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo

  La disposizione ha portata residuale rispetto alle fattispecie precedenti, inclusa la lett. c-ter), secondo il criterio di specialità; non può essere utilizzata per disconoscere l’autonoma idoneità delle aree industriali contemplate dalla lett. c-ter).

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il parere paesaggistico deve essere esercitato nel rispetto del quadro normativo applicabile e attraverso una motivazione adeguata alla concreta situazione, inclusa la necessità di considerare e bilanciare gli interessi paesaggistici e ambientali coinvolti.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio e dell’ambiente deve essere coordinata con il rilievo ordinamentale della produzione di energia da fonti rinnovabili.

• art. 32 Cost.

  È richiamato nel quadro delle ragioni di sicurezza connesse alla collocazione dell’impianto, senza una distinta interpretazione sviluppata nella decisione.

Massime di principio

• L’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, del d.lgs. 199/2021 individua come aree idonee, anche per impianti fotovoltaici con moduli a terra, le aree interne al perimetro di impianti industriali e stabilimenti, in assenza dei vincoli previsti dalla disposizione.
• La fattispecie di cui all’art. 20, comma 8, lett. c-ter), del d.lgs. 199/2021 è autonoma e speciale rispetto alla fattispecie residuale prevista dalla lett. c-quater); la clausola di salvezza contenuta in quest’ultima impone di dare prevalenza alle ipotesi contemplate dalle lettere precedenti.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica relativo a un impianto fotovoltaico collocato in un’area industriale idonea, l’amministrazione non può limitarsi a massimizzare l’interesse paesaggistico, ma deve motivare il bilanciamento con l’interesse ambientale alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
• È illegittimo imporre la collocazione di un impianto fotovoltaico sulle coperture di edifici industriali senza considerare le comprovate ragioni tecniche che rendano tale soluzione impraticabile e senza valutare adeguatamente la soluzione alternativa dell’installazione a terra nell’area industriale.
• La motivazione paesaggistica deve confrontarsi con le circostanze concrete rappresentate nel procedimento e con il quadro normativo che attribuisce rilievo primario alla diffusione degli impianti da fonti rinnovabili; il mero richiamo all’impatto visivo e alle prescrizioni paesaggistiche non è sufficiente quando omette tale bilanciamento.

Come è indicizzato