Cassazione Civile, Sentenza n. 17472/2020 del 20/08/2020

Esito

La controversia

Impugnazione delle ordinanze-ingiunzioni nn. 19, 20 e 21 del 19/09/2012 con cui la Provincia aveva irrogato sanzioni per mancata autorizzazione agli scarichi e per superamento dei limiti di emissione (Allegato 5 d.lgs. 152/2006) relativamente agli impianti di depurazione di Carovigno, San Michele Salentino e Brindisi. Il ricorrente contestava la sanzione sostenendo che l'approvazione del progetto di adeguamento da parte del Commissario Delegato ai sensi dell'o.P.C.m. n. 3271/2003 sostituiva, ad ogni effetto, l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli scarichi, e chiedeva inoltre il riconoscimento delle esimenti invocate (buona fede e necessità/indispensabilità del servizio di depurazione).

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che l'art. 2 dell'o.P.C.m. n. 3271/2003, nel contesto dello stato di emergenza, autorizzava la prosecuzione del funzionamento degli impianti oggetto di progetto di adeguamento sostituendo "ad ogni effetto" l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli scarichi, anche con riferimento agli impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento. Il ripristino dello stato di emergenza con d.P.C.m. 28/01/2011 e la previsione della deroga fino al 31/12/2011 rendono legittima l'attività svolta dalla ricorrente nel 2011; perciò le ordinanze-ingiunzioni impugnate sono state annullate e l'opposizione accolta. Le spese sono compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 152 del 2006, art. 133, commi 1 e 2

  Norma del Testo unico ambiente che disciplina l'autorizzazione agli scarichi e le sanzioni per la mancanza di autorizzazione e per il superamento dei limiti di emissione; la Provincia aveva irrogato sanzioni sulla base di questa normativa, ma la Corte ha ritenuto che la deroga commissariale potesse sostituire tale autorizzazione nel periodo di emergenza.

• d.lgs. n. 152 del 2006, Allegato 5

  Contiene i valori limite di emissione richiamati nelle contestazioni; il superamento dei limiti è stato oggetto di contestazione ma la Corte ha ritenuto prevalente la portata derogatoria del provvedimento commissariale nel periodo considerato.

• o.P.C.m. n. 3271 del 2003, art. 2 comma 2

  L'approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto i visti i pareri, le autorizzazioni e le concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, l'autorizzazione preventiva all'esercizio degli impianti e degli scarichi e costituisce, ove occorra, variante agli strumenti urbanistici comunali e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilitÃ

  La Corte interpreta la norma come idonea a sostituire l'autorizzazione preventiva all'esercizio e agli scarichi anche per impianti preesistenti inseriti nei progetti di adeguamento, nell'ambito dello stato di emergenza, garantendo la prosecuzione del servizio fino al completamento degli interventi.

• d.P.C.m. 28 gennaio 2011

  Autorizzazione alla prosecuzione del servizio di depurazione delle acque in deroga alla normativa ambientale fino al 31/12/2011

  Il decreto ha ripristinato la copertura derogatoria per il periodo successivo alla revoca parziale, consentendo che le attività svolte nel 2011 rientrassero nel regime di deroga e fossero quindi lecite.

• d.P.C.m. 16 luglio 2010 e d.P.C.m. 27 ottobre 1994; o.P.C.m. 8 novembre 1994

  Riferimenti al primo decreto di dichiarazione di emergenza (1994), alla nomina del Commissario Delegato e alla successiva revoca e ripristino dello stato di emergenza; servono a delimitare temporalmente il regime derogatorio applicabile agli impianti.

• l. n. 225 del 1992, art. 5

  Norma che autorizza l'adozione di ordinanze dall'autorita' di protezione civile in situazioni di emergenza; la Corte richiamata la natura "ordinanze libere" di tali provvedimenti, con efficacia derogatoria nell'ambito della competenza, pur nei limiti costituzionali e dei principi generali.

• L. n. 689 del 1981, art. 3 e art. 4

  Norme sulle sanzioni amministrative e sulle possibili esimenti (buona fede, adempimento del dovere). La Corte ha ritenuto irrilevanti le eccezioni di buona fede e adempimento del dovere una volta riconosciuta la legittimazione deroga dell'atto commissariale: la questione delle esimenti restava assorbita dalla valutazione sull'effetto sostitutivo dell'approvazione del progetto.

• cod. proc. civ., art. 370, art. 378, art. 380-bis e legge n. 197 del 2016

  Rilevanze procedurali: disciplina dei termini per il deposito del controricorso in Cassazione e dei limiti al deposito di memorie per la parte intimata; la Corte ha dichiarato inammissibile la memoria e la produzione documentale tardiva della Provincia, richiamando la giurisprudenza sul rito camerale e sugli effetti della legge 197/2016.

Massime di principio

• In presenza di uno stato di emergenza dichiarato e di atti commissariali che esprimono testualmente la sostituzione "ad ogni effetto" delle autorizzazioni preventive, l'approvazione del progetto da parte del Commissario Delegato può sostituire l'autorizzazione agli scarichi anche per impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento, evitando la sospensione del servizio durante i lavori.
• Occorre verificare sempre la temporalità della deroga: la legittimità dell'attività svolta dipende dal periodo di efficacia dello stato di emergenza e dagli eventuali provvedimenti di ripristino successivi (es. d.P.C.m. 28/01/2011 che ha esteso la deroga fino al 31/12/2011).
• Le esimenti come buona fede o adempimento del dovere sono difficilmente efficaci se sussiste un regime derogatorio che, se applicabile, rende lecita l'attivitÃ; la strategia difensiva deve quindi prioritariamente accertare la sussistenza e la portata della deroga amministrativa.
• Le ordinanze emanate ai sensi della protezione civile hanno ampi poteri derogatori ma restano comunque vincolate ai limiti costituzionali e ai principi generali dell'ordinamento; la loro portata deve essere interpretata alla luce del testo e della durata dell'emergenza.
• Sul piano processuale, le parti devono rispettare i termini per il deposito dei mezzi e dei memorie in Cassazione; dopo la legge n. 197/2016 ci sono conseguenze sulla possibilità di deposito di memorie da parte della parte intimata, pertanto la strategia difensiva in sede di legittimità deve adeguarsi a tali limiti procedurali.