Sentenza n. 16806/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

L’associazione sportiva, concessionaria dell’impianto sino al 31 ottobre 2042, aveva chiesto nel settembre 2022 di sostituire il manto erboso naturale di un campo da calcio a undici con un tappeto artificiale. Dopo l’inoltro della richiesta di parere alla Commissione della Riserva il 7 ottobre 2022, l’associazione aveva presentato una SCIA ed eseguito i lavori, completati entro settembre 2023. Nel maggio 2024 il Comune aveva respinto l’istanza conformandosi al parere negativo della Commissione, secondo cui la rimozione del cotico erboso su circa 7.840 mq era vietata dal regolamento della Riserva. Con il primo motivo l’associazione deduceva che la manutenzione straordinaria era consentita e non richiedeva il nulla osta, censurando il ricorso al parere della Commissione e denunciando violazione del regolamento, dei decreti istitutivi e della l. 241/1990, nonché sviamento, illogicità, errore e contraddittorietà. Con il secondo motivo sosteneva che il parere dovesse essere reso entro il termine previsto dal decreto ministeriale o dal regolamento e che, decorso inutilmente il termine, si fosse formato l’assenso tacito; invocava anche l’art. 17-bis l. 241/1990 e lamentava difetto di istruttoria e motivazione. Con il terzo motivo contestava il presupposto fattuale del parere, sostenendo che non vi fosse un cotico erboso stabile da tutelare e che il campo artificiale avrebbe ridotto il consumo d’acqua e l’uso di prodotti chimici. Con il quarto deduceva il contrasto con la SCIA, mai annullata né dichiarata inefficace. Con il quinto invocava il legittimo affidamento e la lesione del valore costituzionale dell’attività sportiva. Il giudice ha esaminato prioritariamente il secondo motivo, ritenuto idoneo, se accolto, a definire la controversia; gli altri motivi sono stati assorbiti.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto che l’art. 4, comma 1, del D.M. 29 marzo 1996 stabilisca che il parere della Commissione è vincolante ma deve essere espresso entro sessanta giorni, trascorsi i quali si intende favorevolmente espresso; il regolamento attuativo della Riserva prevede a sua volta un termine di trenta giorni, interrompibile una sola volta per esigenze istruttorie e per il tempo indicato. Il Collegio ha quindi riconosciuto che, decorso il termine applicabile, il parere favorevole si forma tacitamente e il potere della Commissione si consuma. Ha escluso che la conclusione dipenda dal silenzio-assenso orizzontale dell’art. 17-bis l. 241/1990, non applicabile al procedimento in esame, e ha chiarito che l’esclusione ambientale prevista dall’art. 20, comma 4, della stessa legge non impedisce l’operatività del silenzio-assenso già previsto da una disciplina speciale anteriore. Richiamando l’art. 13, comma 1, l. 394/1991 e i principi dell’Adunanza Plenaria n. 17/2016, il TAR ha concluso che l’intervento richiesto era stato tacitamente assentito dopo l’inutile decorso del termine, con conseguente annullamento degli atti impugnati. Il primo, il terzo, il quarto e il quinto motivo sono stati assorbiti. Spese integralmente compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, D.M. 29 marzo 1996

  L’art. 4, comma 1, del Decreto del Ministro dell’Ambiente del 29 marzo 1996 (recante “Istituzione della riserva naturale statale del “Litorale romano” e relative misure del Ministero di salvaguardia”) prevede che “I pareri della commissione di riserva sono vincolanti e devono essere espressi entro sessanta giorni dalla richiesta scaduti i quali il parere si intende favorevolmente espresso”.

  Il decorso infruttuoso di sessanta giorni dalla richiesta determina la formazione tacita del parere favorevole della Commissione.

• art. 36 regolamento attuativo del Piano di gestione della Riserva

  In disparte l’antinomia tra le due disposizioni con riguardo al termine finale per l’espressione del parere (sessanta giorni per il decreto ministeriale, trenta secondo il regolamento attuativo), ciò che giova in questa sede rilevare è l’espressa qualificazione del silenzio serbato dalla Commissione di Riserva sulle richieste di parere alla stregua di rilascio tacito dell’atto di assenso.

  Anche il termine di trenta giorni previsto dal regolamento è associato alla formazione tacita dell’assenso; il termine può essere interrotto una sola volta per esigenze istruttorie secondo le modalità stabilite dal regolamento.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Premesso che, nella fattispecie, non viene in rilievo il c.d. silenzio assenso orizzontale di cui all’art. 17-bis della legge n. 241/1990 (trattandosi, come noto, di istituto che opera solo in senso orizzontale, ossia tra Amministrazioni, in relazione a procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata, in cui la decisione finale necessita di una condivisione tra Enti – in genere preposti alla tutela di interessi pubblici differenziati – sulla base di uno schema di provvedimento elaborato dall'Amministrazione procedente mentre esula da esso l’ipotesi in cui, come nel caso di specie, la fase decisoria del procedimento rimane monostrutturata e imputabile esclusivamente all'autorità che emana l'atto finale, cfr. Cons. St., sez. IV, n. 8918/2025; T.A.R. Sardegna, sez. I, n. 763/2024), alla conclusione sostenuta dal ricorrente non osta il disposto dell’art. 20 della citata legge che, nel disciplinare il c.d. silenzio assenso verticale, ne esclude l’applicazione agli atti e ai procedimenti riguardanti, tra l’altro, l’ambiente (comma 4).

  L’art. 17-bis non regola il caso perché riguarda assensi tra amministrazioni all’interno di una fase decisoria pluristrutturata, mentre qui la decisione finale resta imputata a un’unica autorità.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Più nello specifico, che la formazione tacita del nulla osta da parte della Commissione di Riserva non sia inibita dal tenore del comma 4 dell’art. 20 della legge n. 241/90 è conclusione che il Collegio trae dai principi elaborati dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17/2016.

  L’esclusione del silenzio-assenso verticale per i procedimenti ambientali non travolge i meccanismi di assenso tacito già previsti da disposizioni speciali anteriori.

• art. 13, comma 1, l. 394/1991

  Ne consegue che il DM in questione, nel riconnettersi alla legge n. 394/1991, non può non intendersi riferito anche al meccanismo di silenzio assenso ivi previsto all’art. 13, comma 1, il quale stabilisce che “il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell'Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato”, termine quest’ultimo che, non a caso, si rinviene analogo anche all’art. 4, comma 1, del DM 29 marzo 1996.

  La disciplina speciale del nulla osta nelle aree protette prevede la formazione tacita dell’assenso decorso il termine di sessanta giorni; il regime resta operante anche in materia ambientale.

Massime di principio

• Quando una disciplina speciale prevede espressamente che il parere o il nulla osta di un organo di un’area protetta si intenda favorevolmente acquisito decorso il termine assegnato, l’inerzia determina la formazione dell’assenso tacito e la consumazione del potere di provvedere, salva l’eventuale possibilità di riesame dell’assenso formatosi.
• L’esclusione del silenzio-assenso verticale per gli atti e i procedimenti in materia ambientale non impedisce l’operatività di un meccanismo di assenso tacito previsto da una disciplina speciale anteriore, quando la compatibilità di tale meccanismo con gli interessi ambientali sia già stata valutata dal legislatore.
• Il silenzio-assenso orizzontale dell’art. 17-bis l. 241/1990 riguarda procedimenti con fase decisoria pluristrutturata, nei quali la decisione finale richiede la condivisione tra amministrazioni; non si applica quando la decisione finale è monostrutturata e imputabile esclusivamente all’amministrazione procedente.
• Il giudice deve esaminare prioritariamente i motivi che prospettano l’illegittimità più radicale e che, se accolti, attribuiscono il bene della vita richiesto; l’assorbimento degli altri motivi è consentito quando discende necessariamente dall’accoglimento della censura logicamente pregiudiziale.

Come è indicizzato