Tribunale, Ordinanza T-174/20

Ricorso di annullamento contro atti della Commissione relativi al recupero di una sovvenzione LIFE+

Si tratta di un’ordinanza del Tribunale, Sezione settima, resa in un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dal Comune di Stintino contro atti della Commissione relativi al recupero parziale di una sovvenzione concessa nell’ambito del programma LIFE+. La controversia riguarda la ricevibilità del ricorso, in particolare la natura contrattuale o amministrativa degli atti impugnati.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il 29 dicembre 2011 il Comune di Stintino e l’Unione europea, rappresentata dalla Commissione, hanno concluso una convenzione di sovvenzione per il progetto LIFE10 NAT/IT/244, relativo a stagni e risorse naturalistiche e ambientali nel territorio comunale. La convenzione conteneva disposizioni comuni, tra cui l’articolo 18, che consente la riduzione del cofinanziamento in caso di calo consistente nell’esecuzione del progetto, e l’articolo 24.5, che prevede la riduzione della sovvenzione in caso di mancata, parziale o tardiva realizzazione dell’iniziativa.

Dopo la conclusione del progetto, la Commissione ha chiesto la relazione finale e, successivamente, informazioni complementari. Con lettera del 23 ottobre 2019 ha comunicato l’intenzione di recuperare EUR 447 078,63, concedendo un termine per osservazioni. Dopo le osservazioni del Comune, con lettera del 5 febbraio 2020 ha confermato la propria valutazione e la volontà di procedere al recupero parziale. Con nota di addebito del 24 febbraio 2020 ha indicato l’importo da versare e ha precisato che, in caso di mancato pagamento, avrebbe potuto procedere all’esecuzione forzata tramite decisione ai sensi dell’articolo 299 TFUE oppure per via giudiziaria.

Domande e difese delle parti

Il Comune chiedeva l’annullamento della lettera del 5 febbraio 2020, della nota di addebito, della lettera del 23 ottobre 2019 e di ogni atto presupposto o connesso. Sosteneva che la Commissione avesse esercitato un potere unilaterale di riduzione del finanziamento previsto dal regolamento n. 614/2007 e non un mero potere contrattuale. Riteneva inoltre che gli atti impugnati avessero prodotto effetti giuridici vincolanti, fissando definitivamente l’importo da recuperare.

La Commissione eccepiva l’irricevibilità del ricorso, sostenendo che la nota di addebito e le lettere erano inscindibili dal rapporto contrattuale, avevano carattere preparatorio e non erano atti impugnabili ex articolo 263 TFUE. Contestava anche la genericità del quarto capo delle conclusioni.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama:

• l’articolo 263 TFUE, base del ricorso di annullamento;
• l’articolo 272 TFUE e l’articolo 274 TFUE, per delimitare la competenza del giudice dell’Unione nelle controversie contrattuali;
• l’articolo 299 TFUE, relativo alle decisioni costituenti titolo esecutivo;
• il regolamento (CE) n. 614/2007 sullo strumento finanziario LIFE+;
• le disposizioni comuni della convenzione di sovvenzione, in particolare gli articoli 18, 23 e 24.5;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, in relazione alla tutela giurisdizionale effettiva;
• le norme processuali richiamate per l’irricevibilità e per le spese, in particolare gli articoli 130, 134 e 135 del regolamento di procedura del Tribunale, nonché l’articolo 21 dello Statuto e l’articolo 76, paragrafo 1, lettere d) ed e), del regolamento di procedura.

Ragionamento del Tribunale sulla ricevibilità

Il Tribunale ribadisce il principio generale secondo cui il ricorso di annullamento è esperibile contro tutti gli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente. Tuttavia, tale controllo non si applica quando la situazione giuridica della parte ricorrente rientra in un rapporto contrattuale disciplinato dalla legge nazionale scelta dalle parti, salvo che l’atto impugnato produca effetti al di fuori del contratto ed esprima prerogative di pubblico potere.

Nel caso concreto, la nota di addebito impugnata è qualificata come atto con cui la Commissione intima il rimborso di somme indebitamente versate in base alla convenzione di sovvenzione. Essa si limita a indicare scadenza e modalità di pagamento del credito e non equivale a un titolo esecutivo, anche se menziona la possibilità di ricorrere all’articolo 299 TFUE in caso di mancato pagamento. Il Tribunale sottolinea che nessun elemento dimostra che la Commissione abbia agito come autorità amministrativa nell’esercizio di prerogative pubbliche.

Viene inoltre evidenziato che la nota è stata adottata in forza delle clausole contrattuali della convenzione, cioè degli articoli 18 e 24.5 delle disposizioni comuni, e non sulla base di un potere unilaterale esterno al contratto. Il richiamo dell’articolo 11, paragrafo 5, del regolamento n. 614/2007 non muta questa qualificazione, poiché l’eventuale parallelismo tra norme regolamentari e clausole convenzionali non trasforma l’atto in un atto amministrativo impugnabile.

Il Tribunale richiama anche precedenti giurisprudenziali in materia di sovvenzioni LIFE+ e di atti analoghi, dai quali emerge che provvedimenti come quello contestato sono inscindibili dal rapporto contrattuale e non implicano, di per sé, esercizio di poteri pubblici. La menzione dell’articolo 299 TFUE non conferisce alla nota di addebito natura esecutiva: essa è solo un atto preparatorio che precede la scelta della Commissione se avviare un contenzioso o adottare una decisione esecutiva.

Effetti della possibile decisione ex articolo 299 TFUE

Il Tribunale precisa che, se la Commissione adottasse in futuro una decisione costituente titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, tale decisione potrebbe essere oggetto di ricorso ex articolo 263 TFUE. In quel caso, per garantire l’articolo 47 della Carta, il giudice dell’Unione potrebbe esaminare sia i motivi fondati sul comportamento della Commissione come autorità amministrativa sia quelli attinenti al rapporto contrattuale. Tuttavia, ciò non vale per la mera nota di addebito impugnata, che resta un atto interno alla relazione contrattuale.

Irricevibilità delle lettere del 23 ottobre 2019 e del 5 febbraio 2020

La stessa conclusione si estende, a maggior ragione, alle lettere del 23 ottobre 2019 e del 5 febbraio 2020. Esse si collocano nello stesso quadro contrattuale della nota di addebito e non producono effetti giuridici vincolanti autonomi derivanti dall’esercizio di pubblici poteri. La lettera del 23 ottobre 2019 è espressamente preparatoria, perché invita il Comune a presentare osservazioni prima che la Commissione assuma una posizione definitiva.

Irricevibilità del quarto capo delle conclusioni

Il Tribunale dichiara irricevibile anche la domanda diretta all’annullamento di «ogni altro atto o ogni altro provvedimento presupposto, conseguenziale o, comunque, connesso», poiché non soddisfa i requisiti di chiarezza e precisione imposti dall’articolo 21 dello Statuto e dall’articolo 76, paragrafo 1, lettere d) ed e), del regolamento di procedura. Le conclusioni devono individuare in modo inequivoco l’oggetto del ricorso, altrimenti non consentono né alla controparte di difendersi né al giudice di pronunciarsi correttamente.

Dispositivo e spese

Il Tribunale respinge il ricorso in quanto irricevibile nella sua interezza e condanna il Comune di Stintino alle spese, non ravvisando ragioni di equità idonee a discostarsi dalla regola di soccombenza. Il Tribunale osserva che gli atti impugnati non potevano ragionevolmente indurre in errore il ricorrente sulla loro natura e che la giurisprudenza pertinente era già disponibile al momento del deposito del ricorso.

Principio affermato

In una controversia relativa al recupero di una sovvenzione disciplinata da convenzione, la nota di addebito e gli atti interlocutori della Commissione non sono impugnabili con ricorso di annullamento quando restano confinati nel rapporto contrattuale e non manifestano l’esercizio di poteri pubblici; essi costituiscono meri atti preparatori, mentre solo un’eventuale decisione esecutiva ex articolo 299 TFUE potrà essere contestata ai sensi dell’articolo 263 TFUE.