Sentenza n. 1531/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del condono edilizio presentato nel 1995, l’ordinanza di demolizione delle opere abusive, la comunicazione di avvio del procedimento e, ove occorrente, gli atti di conferimento delle funzioni dirigenziali al responsabile della Ripartizione VII. Ha dedotto: incompetenza del sottoscrittore del diniego, per asserita carenza dei requisiti dirigenziali, in particolare del titolo di laurea; violazione degli artt. 7 e 10-bis della l. 241/1990, difetto di motivazione e manifesta illogicità dell’ordinanza di demolizione; illegittimità sostanziale del diniego e della demolizione, sostenendo che il manufatto fosse stato ultimato entro il 31 dicembre 1993, termine previsto per il secondo condono, e invocando proporzionalità e tutela dell’affidamento; formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono ai sensi dell’art. 39 della l. 724/1994, in ragione della regolarità dell’istanza, del pagamento degli oneri e del decorso del termine. La ricorrente ha inoltre formulato domanda risarcitoria ex art. 30 c.p.a., prospettando danni relativi al valore del bene, ai costi di demolizione, alle spese sostenute, alla perdita di valore del terreno e al lucro cessante. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo la competenza del responsabile di una posizione di Elevata Qualificazione in un ente privo di dirigenti, la natura vincolata dell’ordine di demolizione, l’insufficienza della prova dell’ultimazione dell’opera entro il termine utile e l’esistenza di vincoli ostativi alla sanatoria.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto alla competenza, ha ritenuto legittimo il diniego sottoscritto dal titolare di una posizione di Elevata Qualificazione, formalmente incaricato ai sensi del CCNL Funzioni Locali 2022, dell’art. 109, comma 2, d.lgs. 267/2000 e in assenza di una dirigenza tecnica nella pianta organica del Comune. L’art. 19 d.lgs. 165/2001, relativo all’accesso alla dirigenza, non è stato ritenuto applicabile alle posizioni EQ, il cui conferimento prescinde dal possesso della laurea. La censura procedimentale relativa all’ordinanza di demolizione è stata respinta perché, in presenza di abuso edilizio accertato e non sanabile, l’ordine demolitorio ha natura vincolata e non richiede comunicazione di avvio né preavviso di rigetto. Il riferimento formalmente improprio all’avvio del procedimento non ha determinato invalidità, non essendo stato dimostrato alcun concreto pregiudizio. Anche il richiamo ai vincoli paesaggistici, idrogeologici e archeologici è stato considerato meramente descrittivo e non fondativo autonomo dell’ordinanza, basata invece sul rigetto del condono e sull’assenza di titolo edilizio. Nel merito, il TAR ha posto a carico della richiedente l’onere di dimostrare rigorosamente l’ultimazione del manufatto entro il 31 dicembre 1993, secondo il principio di vicinanza della prova. Ha ritenuto non sufficienti l’atto di compravendita del 1994, che non menzionava manufatti o sconfinamenti, le fotografie prive di data certa e non identificabili con precisione, le aerofotogrammetrie di limitata leggibilità, la contabilità dei lavori non assistita da validazione pubblica, le dichiarazioni tecniche autodichiarative e la dichiarazione indiretta del figlio del proprietario confinante. Tali elementi non hanno superato le risultanze oggettive valorizzate dal Comune, né la mancata confutazione analitica di ciascun elemento da parte dell’amministrazione ha comportato inversione dell’onere probatorio: la contestazione può risultare dalla complessiva impostazione difensiva. Il richiamo a proporzionalità e affidamento è stato respinto perché la repressione di opere prive di titolo costituisce esercizio vincolato del potere edilizio. È stata respinta anche la censura sul silenzio-assenso: il decorso del termine e l’adempimento degli oneri non sono sufficienti, poiché il titolo tacito presuppone la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali della sanatoria, tra cui la prova dell’ultimazione entro il termine previsto. La domanda risarcitoria è stata rigettata sia perché fondata sull’illegittimità di atti ritenuti legittimi, sia perché formulata e provata in modo generico, senza dimostrazione concreta del danno, della sua entità e del nesso causale. Le spese sono state integralmente compensate per la natura controversa dei fatti.

Norme richiamate

• art. 109, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Nei comuni privi di dirigenti le funzioni gestionali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici o dei servizi, anche se privi della qualifica dirigenziale.

• art. 19 d.lgs. 165/2001

  La disciplina dell’accesso alla dirigenza e il requisito della laurea non si applicano al conferimento di posizioni di Elevata Qualificazione inquadrate nell’Area dei Funzionari.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Non impongono l’attivazione del contraddittorio procedimentale prima dell’ordine di demolizione relativo ad abuso edilizio accertato e non sanabile, avente natura vincolata.

• art. 39 l. 724/1994

  Il termine per l’ultimazione dell’opera costituisce requisito sostanziale per il condono; il decorso del termine e il pagamento degli oneri non determinano il silenzio-assenso in assenza degli ulteriori presupposti di legge.

• art. 2729 c.c.

  Le dichiarazioni indirette possono assumere, al più, valore indiziario se corroborate da elementi gravi, precisi e concordanti; non costituiscono di per sé piena prova dei fatti riferiti.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria richiede allegazione e prova dell’illegittimità, del danno effettivo, della sua entità e del nesso causale; non è sufficiente una prospettazione generica di diverse voci di pregiudizio.

Massime di principio

• Nei comuni privi di dirigenti, il titolare di una posizione di Elevata Qualificazione formalmente conferita può esercitare funzioni gestionali ai sensi dell’art. 109, comma 2, d.lgs. 267/2000; il requisito della laurea previsto per l’accesso alla dirigenza non si estende automaticamente a tali posizioni.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio accertato e non sanabile è espressione di potere vincolato e, in quanto tale, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto; eventuali irregolarità formali rilevano solo se abbiano arrecato un concreto pregiudizio.
• Nel procedimento di condono edilizio grava sul richiedente l’onere di provare rigorosamente la sussistenza dei presupposti della sanatoria, compresa l’ultimazione dell’opera entro il termine legislativamente previsto; tale onere non viene meno per il solo decorso del tempo e non può essere trasferito sull’amministrazione mediante il principio di non contestazione.
• Documentazione priva di data certa o di adeguata attendibilità oggettiva, dichiarazioni autodichiarative e testimonianze indirette non dimostrano l’ultimazione dell’abuso entro il termine utile, salvo che siano corroborate da ulteriori elementi gravi, precisi e concordanti.
• Il silenzio-assenso in materia edilizia è strumento di semplificazione e non di liberalizzazione: il decorso del termine, il pagamento degli oneri e la regolarità formale dell’istanza non bastano, occorrendo la concreta sussistenza di tutti i requisiti sostanziali per il rilascio della sanatoria.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione non può essere accolta quando l’atto è legittimo o quando il danno, la sua quantificazione e il nesso causale siano dedotti in termini meramente assertivi.

Come è indicizzato