Sentenza n. 1241/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto che una porzione di circa 21 mq del proprio immobile era stata occupata e trasformata in sede stradale nell’ambito dei lavori di ampliamento e sistemazione di una strada provinciale. L’occupazione era stata preceduta da un decreto di occupazione d’urgenza del 14 novembre 2001 e dall’immissione in possesso del 18 dicembre 2001, ma il procedimento espropriativo non si era concluso con l’adozione del decreto di esproprio né con altro atto traslativo della proprietà. Il ricorrente ha quindi chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione, la restituzione dell’area e il risarcimento dei danni per il periodo di occupazione illegittima, nonché, in subordine, l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001. La Provincia ha eccepito l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso. Il giudice ha qualificato la domanda esaminata come azione avverso il silenzio, rilevando che l’interesse fatto valere consisteva nell’ottenere una risposta provvedimentale dell’amministrazione, senza che nel giudizio sul silenzio potesse essere accertata la legittimità della procedura ablativa sottostante.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, dichiarando illegittimo il silenzio serbato dalla Provincia sulla richiesta del proprietario. Ha ritenuto pacifico che il decreto di occupazione d’urgenza fosse rimasto privo del necessario seguito, non essendo intervenuto nei termini alcun decreto di esproprio o altro atto idoneo a trasferire la proprietà. L’amministrazione, a fronte dell’occupazione sine titulo, aveva l’obbligo di definire la situazione mediante un provvedimento espresso, restando libera, nell’esercizio della propria discrezionalità, di scegliere tra l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e la restituzione dell’area. Il giudizio sul silenzio non consentiva invece al giudice di imporre una delle due soluzioni né di pronunciarsi sulla legittimità della procedura espropriativa. Il termine per provvedere è stato fissato in novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato il Prefetto di Salerno quale commissario ad acta per l’eventuale ulteriore inadempimento. La mera comunicazione di avvio del procedimento di acquisizione sanante, ove intervenuta, è stata ritenuta inidonea a superare l’inerzia, perché atto endoprocedimentale non conclusivo. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  La giurisprudenza amministrativa riconosce l’obbligo di provvedere in caso di istanza del privato diretta alla p.a. affinché avvii il procedimento di acquisizione; l’inadempimento dell’obbligo legittima colui che ha presentato l’istanza ad esperire l’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio è esperibile quando l’amministrazione non definisce con un provvedimento espresso l’istanza del privato diretta a ottenere la restituzione del bene o l’avvio e la definizione del procedimento di acquisizione sanante.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia rientra pacificamente nella giurisdizione (esclusiva sul silenzio) del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

  La controversia sul silenzio dell’amministrazione rispetto a una richiesta di definizione dell’occupazione sine titulo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Fermo il carattere discrezionale della valutazione rimessa all’amministrazione sulla possibilità di procedere all’acquisizione c.d. sanante, non v’è dubbio che l’esercizio di tale potestà non possa protrarsi indefinitamente nel tempo.

  L’amministrazione deve concludere il procedimento relativo alla possibile acquisizione sanante, pur conservando discrezionalità nella scelta tra acquisizione e restituzione. La comunicazione di avvio del procedimento non costituisce provvedimento conclusivo e non elimina il silenzio-inadempimento.

• art. 45 d.P.R. 327/2001

  La stipula del c.d. accordo di cessione del bene (...) sostituisce il decreto di esproprio producendone i medesimi effetti traslativi.

  L’accordo di cessione costituisce, insieme al procedimento espropriativo ordinario e al provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis, una modalità idonea a determinare l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione.

• art. 8 d.P.R. 327/2001

  Il procedimento di espropriazione pubblica ordinario.

  Il procedimento espropriativo ordinario costituisce una delle modalità legali di acquisto della proprietà privata da parte della pubblica amministrazione.

• art. 11 l. 241/1990

  Contratto ad oggetto pubblico, riconducibile all’art. 11 l. 241/1990.

  L’accordo di cessione volontaria è ricondotto agli accordi tra amministrazione e privato e può sostituire il decreto di esproprio con effetti traslativi equivalenti.

• art. 42, comma 2, Cost.

  Il nostro ordinamento costituzionale – nel riconoscere e garantire il diritto di proprietà – demanda alla legge i suoi modi di acquisto.

  L’acquisto della proprietà privata da parte della pubblica amministrazione deve avvenire secondo modalità previste dalla legge.

Massime di principio

• In presenza di un’occupazione di un bene privato non seguita da un valido atto traslativo della proprietà, l’amministrazione ha l’obbligo di definire la situazione con un provvedimento espresso, scegliendo discrezionalmente tra la restituzione del bene e l’acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001.
• Il proprietario può agire contro il silenzio dell’amministrazione quando, a fronte di una sua istanza diretta a ottenere la restituzione del bene o l’attivazione e conclusione del procedimento di acquisizione sanante, l’amministrazione non adotti un provvedimento conclusivo.
• Nel giudizio avverso il silenzio relativo a un’occupazione sine titulo, il giudice deve limitarsi ad accertare l’inerzia e a ordinare all’amministrazione di provvedere; non può sostituirsi all’amministrazione nella scelta discrezionale tra restituzione e acquisizione sanante né accertare in tale sede la legittimità della procedura espropriativa sottostante.
• La sola comunicazione di avvio del procedimento di acquisizione sanante ha natura endoprocedimentale e non soddisfa l’obbligo di provvedere, né determina la cessazione della materia del contendere o l’improcedibilità dell’azione avverso il silenzio; l’inerzia permane fino all’adozione di un atto conclusivo.
• L’esercizio della potestà discrezionale di acquisizione sanante non può protrarsi indefinitamente, poiché l’amministrazione deve comunque adottare una decisione espressa entro il termine stabilito dal giudice, eventualmente con intervento del commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento.

Come è indicizzato