Sentenza n. 30/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la disciplina provinciale che, in caso di sostituzione o rinnovo di componenti fondamentali degli impianti tecnici degli edifici e, in particolare, dei generatori di calore o freddo, impone il rispetto di almeno uno tra tre requisiti: copertura del 30% del fabbisogno totale di energia primaria mediante fonti rinnovabili; riduzione del 25% del fabbisogno di energia primaria dell’impianto; utilizzo di una pompa di calore elettrica o di teleriscaldamento efficiente, eventualmente integrati con fonti rinnovabili. L’impresa ha dedotto: nullità o annullabilità per carenza di potere regolamentare e violazione dell’art. 21 della L.P. n. 9/2018, nonché, in subordine, questione di legittimità costituzionale; violazione degli artt. 3 e 5 della direttiva (UE) 2024/1275 e difetto di istruttoria per mancato coordinamento con il Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici; violazione dell’art. 7 della L.P. n. 17/1993, difetto di istruttoria e carenza di motivazione; manifesta irragionevolezza e sproporzione dei criteri, in particolare per la soglia del 25%, per la quota di energia rinnovabile e per il favore accordato a specifiche tecnologie; violazione dell’art. 13 della direttiva (UE) 2024/1275, che subordina i requisiti degli impianti alla fattibilità tecnica, economica e funzionale, nonché richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La Provincia ha eccepito il difetto di interesse, sostenendo l’assenza di una lesione immediata e attuale, e ha difeso la legittimità della disciplina richiamando la base legislativa provinciale, il carattere dinamico del riferimento alle direttive europee e il collegamento con il Piano Clima Alto Adige 2040.

La decisione

Il Collegio ha respinto l’eccezione di difetto di interesse, ritenendo che la disciplina impugnata produca una lesione immediata e attuale: la sostituzione del generatore costituisce il momento in cui l’utente sceglie vettore energetico e tecnologia, e i requisiti imposti incidono direttamente sulla convenienza del gas, determinando costi aggiuntivi, maggiore complessità e una riduzione irreversibile dei clienti allacciati alla rete. Nel merito, ha ritenuto fondato il primo motivo nei profili relativi all’assenza di una legge provinciale autorizzativa dell’attuazione regolamentare della direttiva (UE) 2024/1275 e all’incompetenza della Giunta ad attuarla sulla base dell’art. 21, comma 3, lett. c), della L.P. n. 9/2018. Tale disposizione autorizzava la definizione di caratteristiche tecniche e strumenti di certificazione e monitoraggio in materia di prestazione energetica edilizia, nonché l’attuazione delle direttive espressamente indicate, ma non consentiva di recepire la direttiva del 2024 né di introdurre autonome scelte politiche attraverso un regolamento di esecuzione. Il vizio è stato qualificato come annullabilità per violazione di legge, non nullità, poiché il potere regolamentare esisteva, ma era stato esercitato oltre i limiti statutari. Il secondo motivo è stato respinto: il Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici ha natura programmatica e strategica e non costituisce presupposto necessario per la disciplina, immediatamente applicabile, dei singoli interventi di sostituzione o rinnovo degli impianti. Il terzo motivo è stato respinto perché l’art. 3, comma 2, della L. n. 241/1990 esclude l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale, inclusi i regolamenti; resta comunque possibile il sindacato sui loro effetti, sotto i profili della violazione di legge, irragionevolezza e sproporzione. Il quarto motivo è stato accolto parzialmente: i criteri del 30% di rinnovabili e dell’utilizzo di pompe di calore o teleriscaldamento presentavano perplessità, ma non una manifesta irragionevolezza dimostrata; invece, la soglia di riduzione del 25% è stata ritenuta manifestamente sproporzionata e irragionevole perché penalizza i proprietari di impianti già efficienti, favorisce quelli con impianti obsoleti e non prevede gradualità o differenziazioni. Il quinto motivo è stato accolto: l’art. 4, comma 7, impone obblighi generali e automatici senza prevedere valutazioni caso per caso sulla fattibilità tecnica, economica e funzionale, né contiene un rinvio al Piano Clima idoneo a modularne l’applicazione; tale rinvio non avrebbe comunque coperto gli edifici non residenziali e quelli situati in zone servite dal teleriscaldamento. L’accoglimento dei motivi primo e quinto ha reso superfluo l’esame delle questioni di costituzionalità e del rinvio pregiudiziale UE. Il ricorso è stato accolto, con annullamento degli atti impugnati e condanna della Provincia al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21, comma 3, lett. c), L.P. n. 9/2018

  Con regolamento di esecuzione, d’intesa con il Consiglio dei Comuni, sono emanate norme in materia edilizia: … c) per definire le caratteristiche tecniche e i provvedimenti di certificazione e monitoraggio in riferimento alla prestazione energetica nell’edilizia e alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, nonché per attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE.

  La disposizione autorizza il regolamento a definire caratteristiche tecniche e misure di certificazione e monitoraggio e ad attuare le direttive espressamente indicate, ma non abilita la Giunta ad attuare la direttiva (UE) 2024/1275 né a introdurre autonome limitazioni all’uso del gas oltre i limiti del regolamento di esecuzione.

• art. 54 dello Statuto speciale di autonomia

  Alla Giunta provinciale spetta: la deliberazione dei regolamenti per la esecuzione delle leggi approvate dal Consiglio provinciale.

  Il potere regolamentare della Giunta provinciale è limitato ai regolamenti di esecuzione, destinati a dettagliare una materia già disciplinata dalla legge senza innovare autonomamente l’ordinamento o recepire direttive in assenza di una specifica base legislativa.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Le ipotesi di nullità sono tassative e riferite ai provvedimenti amministrativi; il Collegio ha ritenuto preferibile qualificare il vizio del regolamento come annullabilità per violazione di legge, poiché il potere regolamentare sussisteva, ma era stato esercitato oltre i limiti statutari.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.

  L’esenzione dall’obbligo di motivazione si applica anche ai regolamenti; ciò non esclude il controllo giurisdizionale sui loro effetti, per verificare violazioni di legge, discriminazioni, irragionevolezza e sproporzione.

• art. 12 preleggi al codice civile

  Quando il testo normativo è chiaro e univoco, prevale l’interpretazione letterale e non è consentito ricorrere ad altri criteri per modificare la volontà inequivocabilmente espressa.

• art. 13 direttiva (UE) 2024/1275

  I requisiti relativi agli impianti tecnici degli edifici devono essere modulati in relazione alla fattibilità tecnica, economica e funzionale; una disciplina provinciale che imponga obblighi generali e automatici senza tali valutazioni è incompatibile con tale parametro.

• art. 3 direttiva (UE) 2024/1275

  La previsione del Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici ha natura programmatica e strategica e non costituisce, secondo il Collegio, un presupposto necessario per disciplinare singoli interventi di sostituzione o rinnovo degli impianti.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse al ricorso deve essere proprio, concreto e attuale; la disciplina impugnata è stata ritenuta immediatamente lesiva perché incide direttamente sulle scelte degli utenti e sulla domanda di gas.

Massime di principio

• Il regolamento provinciale di esecuzione può dettagliare una materia già disciplinata dalla legge, ma non può introdurre autonome scelte politiche, innovare l’ordinamento o attuare una nuova direttiva europea in assenza di una specifica legge provinciale autorizzativa; il superamento di tali limiti integra annullabilità per violazione di legge, non necessariamente nullità per carenza di potere in astratto.
• L’interesse concreto e attuale di un’impresa operante in un mercato sussiste quando una disciplina normativa, pur senza vietare formalmente un prodotto o una fonte energetica, ne riduce immediatamente la convenienza economica e tecnica e incide direttamente sulle scelte degli utenti, con perdita attuale o irreversibile di clientela e ricavi.
• L’esenzione dall’obbligo di motivazione prevista per gli atti normativi e a contenuto generale comprende i regolamenti; tuttavia, tali atti restano sindacabili quanto alla conformità alla legge e quanto agli effetti discriminatori, irragionevoli o sproporzionati prodotti sui destinatari.
• Un requisito regolamentare che imponga la riduzione uniforme di una percentuale del fabbisogno energetico, senza gradualità o differenziazione in base all’efficienza dell’impianto preesistente, è manifestamente irragionevole e sproporzionato quando penalizza maggiormente chi dispone già di un impianto efficiente, imponendo costi elevati a fronte di benefici marginali.
• La disciplina nazionale o provinciale di attuazione dell’art. 13 della direttiva (UE) 2024/1275 deve consentire una valutazione concreta della fattibilità tecnica, economica e funzionale dell’intervento. Obblighi generali e automatici, non modulati da valutazioni caso per caso e non collegati in modo espresso a piani o procedure idonei a introdurre tali verifiche, violano il principio di proporzionalità imposto dalla direttiva.
• Il piano nazionale di ristrutturazione degli edifici, avente funzione programmatica e strategica, non costituisce necessariamente il presupposto per la disciplina di singoli interventi impiantistici, qualora la normativa contestata regoli autonomamente requisiti tecnici immediatamente applicabili a sostituzioni o rinnovi puntuali.

Come è indicizzato