Sentenza n. 634/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di un ristorante e di una pedana autorizzata dal 1995, ha chiesto alle amministrazioni competenti di attivare e concludere il procedimento di delimitazione della particella n. 481, formalmente intestata al demanio marittimo ma collocata presso la parte terminale di un corso d’acqua incluso nel reticolo idrografico regionale. Secondo la ricorrente, l’area potrebbe appartenere al demanio idrico regionale, con conseguente necessità di chiarire i confini tra demanio marittimo e demanio idrico e di consentire la definizione della pendente istanza di rinnovo della concessione. È stato dedotto il silenzio-inadempimento, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., in violazione dell’art. 2 l. 241/1990, del d.P.C.M. 3 marzo 2011, n. 72, degli artt. 31 e 32 cod. nav., degli artt. 822 ss. c.c. e dell’art. 97 Cost., nonché dei principi di buon andamento e correttezza dell’amministrazione. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva, l’assenza di un obbligo di provvedere e il difetto di interesse della società, anche in ragione della natura asseritamente abusiva della struttura.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Le amministrazioni coinvolte sono state ritenute legittimate passivamente perché contraddittori nel procedimento, come dimostrato dallo scambio di note volto a definire la questione. È stato riconosciuto sia l’obbligo di concludere il procedimento già avviato, sia l’interesse diretto, concreto e qualificato della società a eliminare l’incertezza sulla titolarità della particella, anche in funzione della decisione sull’istanza di rinnovo della concessione. Nel merito, il ricorso è stato accolto: l’incertezza risultava da plurimi elementi, tra cui la possibile coincidenza dell’area con la parte terminale di un corso d’acqua pubblico, la precedente concessione rilasciata dalle autorità del demanio idrico, le iniziative della Regione e del Comune per la rettifica dell’intestazione catastale e le posizioni non definitive assunte dalle amministrazioni. La formale intestazione catastale al demanio marittimo non è stata ritenuta sufficiente, in presenza di elementi concreti e contrastanti, a escludere la necessità di una delimitazione. Poiché il procedimento era stato avviato ma non concluso nei termini, il silenzio è stato dichiarato illegittimo. Le amministrazioni sono state ordinate, per quanto di rispettiva competenza, a pronunciarsi sull’istanza entro 150 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stata respinta, allo stato, la richiesta di nomina di un commissario ad acta. Le amministrazioni statali sono state condannate in solido alle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese con gli altri enti sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono l’azione avverso il silenzio-inadempimento quando sussiste un obbligo dell’amministrazione di provvedere e il procedimento non è stato concluso.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto.

• artt. 31 e 32 cod. nav.

  Prevedono il procedimento di delimitazione dei confini demaniali; la delimitazione è necessaria quando vi siano elementi concreti di incertezza sulla natura o sull’estensione dell’area.

• artt. 822 ss. c.c.

  Rilevano ai fini della qualificazione dei beni appartenenti al demanio pubblico e della distinzione tra demanio idrico e altre categorie demaniali.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento dei principi di buon andamento, correttezza e buona amministrazione, dai quali può derivare l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza del privato.

• D.C.R.T. 57/2013

  È richiamata per la qualificazione del corso d’acqua come acqua pubblica e per la conseguente incertezza sulla riconducibilità dell’area al demanio idrico.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è esperibile quando l’amministrazione abbia già avviato un procedimento, anche se l’obbligo di concluderlo non deriva da una specifica disposizione che imponga espressamente l’iniziativa del privato: una volta iniziato il procedimento, esso deve essere definito ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990.
• L’obbligo di provvedere può sussistere anche in assenza di una previsione normativa puntuale quando il privato sia titolare di una posizione qualificata e differenziata e, in relazione ai doveri di correttezza e buona amministrazione, abbia una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni della determinazione amministrativa.
• La formale intestazione catastale di un’area al demanio marittimo non è di per sé decisiva quando emergano elementi concreti e contrastanti sulla natura del bene o sui confini demaniali; in tale situazione l’amministrazione deve procedere alla delimitazione o comunque definire l’assetto proprietario mediante il procedimento previsto dal codice della navigazione.
• Il titolare di un’attività economica direttamente condizionata dall’incertezza sulla titolarità demaniale dell’area e dalla conseguente impossibilità di definire una domanda concessoria possiede un interesse diretto, concreto e qualificato ad agire contro il silenzio delle amministrazioni competenti.
• Quando più amministrazioni partecipino al procedimento di delimitazione o siano chiamate a esprimersi, il giudice può ordinare a ciascuna di pronunciarsi, per quanto di competenza, senza sostituirsi all’amministrazione nella valutazione sostanziale sull’appartenenza del bene a una determinata categoria demaniale.

Come è indicizzato