Sentenza n. 5395/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

In primo grado, cinquantuno militari dell’Esercito avevano agito contro il silenzio del Ministero della difesa su un’istanza di riconoscimento dell’indennità di trasferimento prevista dall’art. 1 della l. n. 86/2001, ritenuta dovuta in seguito alla soppressione dei reparti di provenienza. Alcuni ricorrenti avevano poi proposto motivi aggiunti contro determinazioni dello Stato maggiore dell’Esercito che dichiaravano la parziale prescrizione dei crediti. Il TAR aveva dapprima dichiarato inammissibile la domanda contro il silenzio e, con sentenza definitiva, aveva dichiarato inammissibile il ricorso collettivo. Gli appellanti hanno dedotto error in iudicando, illogicità della motivazione, erronea valutazione degli atti, violazione e mancata applicazione dell’art. 1, comma 1, l. n. 86/2001, nonché eccesso di potere per incongruità, irragionevolezza e manifesta ingiustizia, sostenendo l’ammissibilità del ricorso collettivo in ragione dell’appartenenza delle pretese al medesimo genus dell’indennità di trasferimento. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato il difetto di legittimazione ad appellare dei militari che avevano proposto soltanto il ricorso introduttivo contro il silenzio, poiché la relativa declaratoria di inammissibilità contenuta nella sentenza non definitiva non era stata impugnata né era stata formulata riserva di appello. Anche tra i ricorrenti per motivi aggiunti, soltanto due avevano effettivamente proposto appello; per gli altri si era verificata rinuncia, sopravvenuta carenza di interesse o formazione del giudicato. Nel merito, gli appellanti hanno contestato la dichiarazione di inammissibilità del ricorso collettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha anzitutto dichiarato che i militari che avevano agito esclusivamente contro il silenzio non erano legittimati a impugnare la sentenza definitiva, poiché la sentenza non definitiva che aveva definito inammissibile tale domanda era passata in giudicato per mancata impugnazione o riserva di appello. Ha inoltre rilevato che, tra i ricorrenti che avevano proposto motivi aggiunti, solo due avevano titolo per appellare, mentre per gli altri il giudizio era stato abbandonato, era venuto meno l’interesse oppure si era formato il giudicato. Ha quindi ritenuto comunque infondato l’appello nel merito. Il ricorso collettivo costituisce una deroga al principio secondo cui ogni domanda deve essere proposta dal titolare mediante un’autonoma azione e può essere ammesso solo in presenza, da verificare rigorosamente, dell’assenza di conflitto di interessi tra i ricorrenti e dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali, quanto a petitum, causa petendi, atti impugnati e vizi dedotti. Nel caso concreto tali condizioni mancavano: erano diverse le sedi di provenienza e destinazione, le date dei trasferimenti, il regime normativo applicabile, le vicende dei singoli crediti — alcuni pagati, altri prescritti o privi di riscontro — e le posizioni processuali dei ricorrenti. L’astratta riconducibilità delle pretese alla medesima disciplina dell’indennità di trasferimento non era sufficiente, perché ciascuna pretesa derivava da un autonomo rapporto giuridico e da una distinta vicenda di trasferimento, con conseguente diversità delle causae petendi e degli importi eventualmente dovuti. Gli appellanti sono stati condannati in solido al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori e spese generali se dovuti.

Norme richiamate

• art. 1 l. 29 marzo 2001, n. 86

  L’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 della l. 29 marzo 2001, n. 86

  La riconducibilità delle pretese alla disciplina dell’indennità di trasferimento non dimostra, da sola, l’identità delle posizioni sostanziali necessaria per l’ammissibilità del ricorso collettivo.

• art. 1, comma 1-bis, l. 29 marzo 2001, n. 86

  Esclude l’indennità in caso di trasferimento per soppressione ad una sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri

  Il diverso momento dei trasferimenti può comportare l’applicazione di regimi giuridici differenti e, quindi, contribuire alla disomogeneità delle posizioni dei ricorrenti.

• art. 40 c.p.a.

  Il carattere soggettivo della tutela giurisdizionale delineato dall’art. 40 c.p.a.

  Nel processo amministrativo il modello ordinario è l’impugnazione di un singolo provvedimento da parte di un singolo soggetto; il ricorso collettivo costituisce un’eccezione da interpretare restrittivamente.

• art. 103 c.p.a.

  Riserva di appello ex art. 103 c.p.a.

  La sentenza non definitiva che definisce una domanda deve essere impugnata immediatamente o fatta oggetto di riserva di appello; in mancanza, la relativa statuizione passa in giudicato e non può essere rimessa in discussione con l’appello contro la sentenza definitiva.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Condanna degli appellanti, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

  Le spese del giudizio di appello sono poste a carico della parte soccombente secondo il criterio ordinario della soccombenza.

• art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), l. 24 marzo 2001, n. 89

  Eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89

  La condanna alle spese ex art. 26 c.p.a. può rilevare anche agli effetti previsti dalla disciplina sull’equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo il ricorso collettivo è una deroga al principio della necessaria corrispondenza tra titolare della posizione sostanziale e parte che propone l’azione e deve essere ammesso in modo restrittivo, per evitare la commistione di controversie eterogenee e l’abuso dello strumento processuale.
• L’ammissibilità del ricorso collettivo richiede cumulativamente l’assenza di un conflitto di interessi, anche potenziale, tra i ricorrenti e l’identità delle situazioni sostanziali e processuali, da verificare con riferimento a petitum, causa petendi, atti impugnati e vizi dedotti.
• La mera riconducibilità di più pretese alla stessa materia o disciplina di settore non integra l’identità delle posizioni necessaria per il ricorso collettivo quando le pretese derivano da distinti fatti costitutivi, autonomi rapporti giuridici o differenti vicende amministrative.
• I ricorrenti che propongono un ricorso collettivo hanno l’onere di allegare puntualmente, per ciascun partecipante, le condizioni di legittimazione e interesse ad agire, l’assenza di conflitti e gli elementi dimostrativi dell’identità delle rispettive posizioni; in difetto, il ricorso è inammissibile.
• La sentenza non definitiva che dichiara inammissibile una domanda deve essere impugnata immediatamente o fatta oggetto di riserva di appello; altrimenti la relativa statuizione passa in giudicato e non può essere contestata mediante l’appello contro la successiva sentenza definitiva.

Come è indicizzato