Sentenza n. 2701/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria ha impugnato la nota con cui ARIA ha respinto come infondata e inammissibile l’istanza di revisione dei prezzi e di riequilibrio della convenzione. La ricorrente sosteneva che due ravvicinati rinnovi del CCNL di categoria, intervenuti dopo la pubblicazione della gara e, in particolare, il secondo rinnovo del 16 febbraio 2024, avessero determinato un aumento imprevedibile e insostenibile del costo della manodopera, tale da alterare l’equilibrio economico dell’appalto. Ha invocato l’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015, l’art. 1, comma 5, della convenzione e l’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016, deducendo inoltre eccesso di potere e difetto di istruttoria perché ARIA avrebbe esaminato esclusivamente la soglia del 10% prevista dalla clausola di revisione collegata all’indice ISTAT, senza valutare l’incidenza complessiva degli aumenti salariali sull’equilibrio contrattuale. Con il secondo motivo ha quantificato la richiesta di riequilibrio nel 32,28% del costo della manodopera, decorrente dalla prima istanza. ARIA ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse l’esecuzione contrattuale, nonché l’inammissibilità per difetto di interesse, genericità e carenza di prova del pregiudizio e per mancata notificazione agli enti sanitari contraenti. Nel merito ha sostenuto che il secondo rinnovo del CCNL fosse prevedibile e che la domanda non dimostrasse l’effettiva incidenza degli aumenti sull’equilibrio contrattuale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, riconoscendo la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. La domanda riguardava infatti il corretto esercizio del potere amministrativo di valutare, anche prima della stipula della convenzione, l’incidenza di sopravvenienze sulle condizioni economiche dell’affidamento; al momento del secondo rinnovo del CCNL era ancora in corso il procedimento di gara e la ricorrente aveva una posizione di interesse legittimo. Sono state respinte anche le altre eccezioni di rito: l’interesse a ottenere il riequilibrio era allegato, mentre la prova del quantum atteneva al merito; gli enti sanitari titolari dei contratti attuativi non erano controinteressati rispetto alla nota impugnata. Nel merito, il TAR ha riconosciuto che ARIA aveva erroneamente qualificato le istanze come mere domande di revisione prezzi ex art. 7 della convenzione, mentre esse miravano al riequilibrio complessivo del rapporto. Tuttavia, tale erronea qualificazione non rendeva illegittimo il rigetto. L’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016 riguarda modifiche dell’oggetto del contratto determinate da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione, non l’iniziativa dell’appaltatore volta a ottenere l’aumento di prezzi divenuti non remunerativi per l’incremento del costo del lavoro. Inoltre, il secondo rinnovo del CCNL del 16 febbraio 2024 era intervenuto prima dell’aggiudicazione, della stipula della convenzione e persino della verifica positiva dell’anomalia dell’offerta. Esso non era imprevedibile secondo la diligenza professionale, poiché il primo rinnovo del 30 maggio 2023 conteneva una nota di raccordo che preannunciava ulteriori incontri e possibili correttivi salariali; ARIA aveva inoltre già rettificato il bando per il primo rinnovo, sicché l’impresa avrebbe dovuto formulare l’offerta tenendo conto del verosimile ulteriore aumento del costo della manodopera. L’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 non era applicabile perché mancavano i suoi specifici presupposti, relativi alla variazione significativa del valore di beni indifferenziati accertata dall’autorità indipendente competente. Neppure l’art. 1, comma 5, della convenzione fondava la pretesa, contenendo un rinvio agli allegati. È stata quindi respinta anche la domanda di condanna di ARIA alla rinegoziazione del contratto. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi; sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni.

  La controversia rientra nella giurisdizione generale di legittimità quando si contesta il cattivo esercizio di un potere amministrativo, mentre spetta al giudice ordinario la controversia che nega la stessa esistenza del potere.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  La ricorrente aveva invocato la giurisdizione esclusiva in materia di procedure di affidamento; il TAR ha invece qualificato la controversia come rientrante nella giurisdizione generale di legittimità.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di condanna al pagamento o alla corresponsione di una somma è stata ritenuta ammissibile in astratto, ma respinta nel merito per l’infondatezza della pretesa di riequilibrio.

• art. 41 c.p.a.

  Gli enti sanitari che avevano stipulato i contratti attuativi non erano controinteressati rispetto alla nota impugnata e, pertanto, non era necessaria la notificazione del ricorso nei loro confronti.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016

  I contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento ove la necessità di modifica sia determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore.

  La disposizione riguarda modifiche dell’oggetto del contratto e non costituisce il fondamento per la revisione dei prezzi richiesta dall’appaltatore a causa dell’aumento del costo della manodopera. Il rinnovo del CCNL, intervenuto prima dell’aggiudicazione e prevedibile secondo la diligenza professionale, non integra il presupposto della circostanza imprevista e imprevedibile.

• art. 1, comma 511, legge n. 208/2015

  Una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo.

  La disposizione presuppone una clausola collegata alla variazione del valore di beni indifferenziati, tale da alterare significativamente l’equilibrio contrattuale, e l’accertamento della variazione da parte dell’autorità indipendente competente; tali presupposti non ricorrevano.

• art. 1176, comma 2, c.c.

  La diligenza professionale impone all’operatore economico qualificato di considerare, nella formulazione dell’offerta, gli sviluppi prevedibili del costo della manodopera quando il rinnovo contrattuale già preannunci ulteriori trattative e aumenti salariali.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente quale fondamento dei doveri di correttezza nel rapporto, non è stato ritenuto idoneo a fondare la pretesa di rinegoziazione.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’integrazione degli effetti del contratto, non ha condotto al riconoscimento del riequilibrio richiesto.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente quale espressione del principio di buona fede nell’esecuzione contrattuale, non ha fondato l’obbligo di rinegoziazione nella fattispecie esaminata.

• art. 7 della convenzione

  La clausola disciplinava la revisione periodica dei prezzi sulla base dell’indice ISTAT e della soglia del 10%; essa non esauriva la qualificazione dell’istanza, che mirava al riequilibrio complessivo, ma il suo mancato superamento non era l’unica ragione ostativa alla pretesa.

• art. 1, comma 5, della convenzione

  Il rinvio agli allegati contenuto nella disposizione non costituiva una base autonoma per la rinegoziazione richiesta.

Massime di principio

• La controversia sulla richiesta dell’operatore economico di rinegoziare le condizioni economiche di un affidamento, quando investe il corretto esercizio del potere amministrativo di valutare sopravvenienze incidenti sulla gara e sull’affidamento, appartiene alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo; il riparto va determinato in base al petitum sostanziale e alla natura della posizione dedotta.
• L’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016 disciplina modifiche dell’oggetto del contratto determinate da circostanze impreviste e imprevedibili per la stazione appaltante e non costituisce, di per sé, il fondamento di una pretesa dell’appaltatore alla modifica dei prezzi divenuti non remunerativi per l’aumento del costo della manodopera.
• Un rinnovo del CCNL intervenuto prima dell’aggiudicazione e della stipula del contratto non può essere qualificato come sopravvenienza imprevedibile se il precedente rinnovo aveva preannunciato ulteriori trattative, monitoraggi e possibili correttivi salariali; l’operatore economico qualificato deve tenerne conto nella predisposizione dell’offerta secondo la diligenza professionale.
• La disciplina dell’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 si applica solo quando ricorrano i presupposti specifici della variazione significativa del valore di beni indifferenziati collegata alla clausola di revisione e dell’accertamento da parte dell’autorità indipendente competente; essa non opera automaticamente per gli incrementi del costo della manodopera derivanti dal rinnovo del CCNL.
• La stazione appaltante che qualifichi erroneamente una domanda di riequilibrio complessivo come mera domanda di revisione periodica dei prezzi non adotta per ciò solo un provvedimento illegittimo, se la pretesa sostanziale è comunque priva dei presupposti normativi per ottenere la rinegoziazione.

Come è indicizzato