Sentenza n. 2680/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale, preceduto dal preavviso di rigetto, fondato sulla mancata produzione dell'Adeverinta rilasciata dal Ministero romeno recante l'indicazione della disciplina insegnabile e della fascia di età degli alunni. Ha dedotto il difetto di istruttoria, l'omessa valutazione dei certificati universitari di completamento dei corsi psicopedagogici Nivel I e II, il difetto di motivazione, la mancata comparazione tra il percorso formativo svolto in Romania e quello richiesto in Italia, la violazione dell'art. 22 del d.lgs. n. 206/2007 e dei principi affermati dalle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18-22 del 2022. Ha inoltre contestato la gestione dei termini e dell'integrazione documentale: l'Amministrazione, dopo un periodo di inerzia superiore a un anno, aveva assegnato un termine ritenuto perentorio per produrre l'Adeverinta, non aveva accolto le richieste di proroga e aveva respinto l'istanza senza valutare la documentazione già trasmessa e quella attestante la richiesta del certificato all'autorità romena.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato. Il TAR ha ritenuto illegittimo il rigetto fondato sull'assenza dell'Adeverinta ministeriale, poiché tale documento è utile ma non indispensabile e la sua mancanza non esonera l'Amministrazione dal valutare concretamente e individualmente tutti i titoli, diplomi, conoscenze, competenze ed eventuali esperienze professionali prodotti dal richiedente. I certificati universitari relativi ai corsi Nivel I e II costituiscono titoli formativi rilevanti e dovevano essere esaminati, anche ai fini della comparazione con la formazione richiesta in Italia e dell'eventuale imposizione di misure compensative proporzionate. L'Amministrazione non aveva svolto tale valutazione né aveva spiegato perché le certificazioni universitarie non fossero sufficienti per esaminare la domanda. Il Collegio ha inoltre ritenuto illegittima la condotta procedimentale, poiché la richiesta di integrazione doveva essere formulata tempestivamente e il mancato reperimento immediato dell'Adeverinta non poteva determinare automaticamente il rigetto, soprattutto a fronte della richiesta di proroga, della documentazione parzialmente integrativa e dell'istanza già presentata dal ricorrente all'autorità romena. I termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE e dal d.lgs. n. 206/2007 sono ordinatori, ma il loro mancato rispetto da parte dell'Amministrazione incide sulla modulazione degli obblighi collaborativi del richiedente. L'Amministrazione dovrà riesaminare l'istanza tenendo conto dei principi affermati e della documentazione prodotta, anche nel corso del giudizio. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• Direttiva 2005/36/CE

  «spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE»

  La direttiva impone una valutazione concreta, individuale e comparativa dell'intero percorso formativo e professionale, anche quando il richiedente non produca uno specifico certificato ministeriale; le differenze formative possono essere colmate mediante misure compensative proporzionate.

• art. 13 Direttiva 2005/36/CE

  «attestato di competenza» e «titolo di formazione di cui all’articolo 11»

  La domanda non può essere esclusa dalla valutazione per la sola mancanza dell'Adeverinta ministeriale, quando siano stati prodotti titoli formativi rilasciati da un'autorità competente di uno Stato membro, salvo che sia dimostrata la loro irrilevanza o inidoneità.

• art. 14 Direttiva 2005/36/CE

  eventuale imposizione di misure compensative, che possono in teoria giungere sino a tre anni di tirocinio formativo

  L'Amministrazione deve valutare se le differenze tra i percorsi formativi siano colmabili con misure compensative adeguate e proporzionate, invece di rifiutare automaticamente il riconoscimento.

• art. 51 Direttiva 2005/36/CE

  «L'autorità competente dello Stato membro ospitante accusa ricevuta della documentazione del richiedente entro un mese a partire dal suo ricevimento e lo informa eventualmente dei documenti mancanti»; «La procedura d'esame [...] va completata [...] entro tre mesi a partire dalla presentazione della documentazione completa»

  L'autorità deve segnalare tempestivamente le carenze documentali e concludere il procedimento entro i termini previsti dalla disciplina, ferma la natura ordinatoria dei termini secondo il giudice.

• art. 16 d.lgs. n. 206/2007

  La disciplina nazionale di recepimento impone obblighi analoghi di gestione tempestiva della documentazione e di conclusione motivata del procedimento di riconoscimento.

• art. 22 d.lgs. n. 206/2007

  La norma è richiamata quale fondamento dell'obbligo di valutare il percorso formativo del richiedente anche ai fini dell'eventuale adozione di misure compensative.

• art. 2, comma 7, l. n. 241/1990

  Consente la sospensione dei termini procedimentali nei casi previsti e rileva, insieme alle altre disposizioni richiamate, per la gestione dell'integrazione documentale.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990

  Rileva ai fini dell'acquisizione e della regolarizzazione della documentazione necessaria all'istruttoria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non legittima un rigetto automatico quando il privato abbia prodotto osservazioni e documentazione integrativa da valutare.

• art. 3 TFUE

  I principi della libera circolazione dei professionisti e della proporzionalità fondano l'obbligo di esaminare le qualifiche e le competenze conseguite in altro Stato membro.

• art. 45 TFUE

  In una situazione rientrante nella libera circolazione dei lavoratori, le autorità devono considerare l'insieme dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze e confrontarlo con le qualifiche richieste nello Stato ospitante.

• art. 49 TFUE

  Il principio di libertà di stabilimento impone una valutazione effettiva delle qualifiche professionali estere e non consente rifiuti automatici fondati sulla mancanza di un singolo documento.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro, l'Amministrazione deve esaminare concretamente e individualmente l'intero compendio di diplomi, certificati, titoli formativi ed esperienze professionali, comparandolo con le conoscenze e qualifiche richieste dall'ordinamento nazionale.
• L'assenza di uno specifico certificato ministeriale estero non può determinare automaticamente il rigetto della domanda quando il richiedente abbia prodotto altri titoli formativi rilasciati da un'autorità competente, idonei a fornire elementi utili sulla formazione e sulle competenze acquisite.
• L'Amministrazione deve motivare le ragioni per cui i titoli formativi prodotti non consentano di procedere alla valutazione della domanda; non può limitarsi a richiedere un documento ulteriore senza esaminare la documentazione già disponibile.
• Qualora dalla comparazione emerga una corrispondenza solo parziale tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, l'Amministrazione deve valutare l'adozione di misure compensative adeguate e proporzionate prima di disporre il rigetto.
• I termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE e dal d.lgs. n. 206/2007 per la gestione della documentazione e la conclusione del procedimento sono ordinatori, ma il loro mancato rispetto da parte dell'Amministrazione impone di modulare secondo correttezza e buona fede gli oneri di integrazione documentale gravanti sul richiedente.
• In assenza di esigenze di par condicio proprie delle procedure comparative, la richiesta di integrazione documentale deve essere gestita secondo collaborazione, buona fede e soccorso istruttorio; il rigetto non è legittimo se l'Amministrazione non valuta la documentazione parzialmente integrata, la richiesta di proroga e l'attivazione del richiedente presso l'autorità estera.

Come è indicizzato