Ordinanza n. 4849/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la deliberazione del Comitato ETS. Ha dedotto, da un lato, la violazione del contraddittorio procedimentale, sostenendo che il Comitato non avrebbe trasmesso alla Commissione europea le osservazioni caricate sul portale ETS e che, per tale omissione, la Commissione avrebbe deciso sulla base di informazioni inesatte. Dall'altro lato, ha contestato l'interpretazione dell'art. 10-bis, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2003/87/CE, sostenendo che l'esenzione dal divieto di assegnazione gratuita prevista per la cogenerazione ad alto rendimento non richiederebbe un collegamento diretto tra tale processo e il singolo sotto-impianto "combustibile", essendo sufficiente l'integrazione tecnica dell'impianto di produzione elettrica nel ciclo produttivo. Il Ministero ha proposto appello incidentale, sostenendo che l'atto realmente lesivo fosse la determinazione della Commissione europea di escludere il sotto-impianto dalla NIMS list e che la deliberazione nazionale fosse meramente esecutiva; la società avrebbe quindi dovuto impugnare la determinazione europea davanti al Tribunale dell'Unione europea. Il Consiglio di Stato ha rilevato dubbi interpretativi sia sulla giurisdizione e sull'impugnabilità della determinazione della Commissione, anche se manifestata mediante un file elettronico caricato sulla piattaforma ETS, sia sulla necessità di un collegamento diretto tra sotto-impianto e cogenerazione ad alto rendimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito il merito degli appelli. Ha ritenuto rilevanti e non risolti i dubbi sull'individuazione dell'atto lesivo e del giudice competente. In particolare, ha rimesso alla Corte di giustizia dell'Unione europea il quesito se la richiesta della Commissione europea all'organo nazionale di escludere un impianto dall'elenco dei beneficiari di quote gratuite costituisca un atto autonomamente impugnabile davanti al Tribunale dell'Unione europea, anche quando sia comunicata mediante modelli elettronici o file Excel caricati su una piattaforma informatica e siano dedotti errori procedurali dell'organo nazionale. Il Collegio ha prospettato che, nell'ambito di un procedimento amministrativo misto, il Comitato ETS possa svolgere funzioni meramente preparatorie, mentre la decisione finale spetterebbe alla Commissione; in tal caso, il controllo giurisdizionale dovrebbe essere accentrato davanti ai giudici dell'Unione. Ha inoltre rimesso, in via subordinata, il quesito se l'assegnazione gratuita al sotto-impianto "combustibile" richieda un collegamento diretto con un processo di cogenerazione ad alto rendimento. Il giudizio è stato sospeso ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a.; ogni pronuncia sul rito, sul merito e sulle spese è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sull'interpretazione dei trattati e sulla validità e interpretazione degli atti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione.

  Costituisce la base del rinvio pregiudiziale interpretativo disposto dal Consiglio di Stato.

• art. 47, paragrafo 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

  Rileva nel valutare se la qualificazione dell'atto come decisione europea e la conseguente devoluzione della controversia al giudice dell'Unione garantiscano comunque l'accesso a un ricorso effettivo.

• artt. 256, paragrafo 1, e 263, paragrafi 1 e 4, TFUE

  Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263 e seguenti; la Corte esercita il controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni, organi od organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

  Sono le disposizioni rispetto alle quali deve stabilirsi se la determinazione della Commissione sia un atto europeo impugnabile in annullamento e se la società sia legittimata a impugnarlo.

• art. 297, paragrafo 2, TFUE

  Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.

  Il TAR aveva ritenuto che la mancanza di un atto formale impedisse l'impugnazione europea; il Consiglio di Stato dubita invece che i requisiti formali incidano sull'impugnabilità, potendo rilevare eventualmente sulla validità dell'atto.

• art. 10-bis, paragrafi 3 e 4, direttiva 2003/87/CE

  Gli impianti di produzione di elettricità non beneficiano dell'assegnazione gratuita di quote, salve le eccezioni previste; sono assegnate quote gratuite al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento in caso di domanda economicamente giustificabile.

  È oggetto del quesito subordinato, volto a stabilire se l'eccezione per la cogenerazione ad alto rendimento richieda un collegamento diretto con il singolo sotto-impianto combustibile.

• art. 11, paragrafi 1, 2 e 3, direttiva 2003/87/CE

  Gli Stati membri trasmettono alla Commissione l'elenco degli impianti e le quote eventualmente assegnate; gli Stati membri non possono assegnare quote agli impianti per i quali la Commissione ha respinto l'iscrizione nell'elenco.

  È rilevante per individuare il ruolo della Commissione e del Comitato ETS nel procedimento di formazione della NIMS list e per stabilire quale atto produca l'effetto lesivo.

• art. 14, paragrafi 1, 3, 4 e 5, regolamento delegato (UE) 2019/331

  L'elenco è presentato alla Commissione mediante un modello elettronico; la Commissione esamina l'inclusione di ogni impianto e i dati comunicati; gli Stati membri stabiliscono i quantitativi annui preliminari se l'inclusione non è rifiutata.

  La disposizione fonda il dubbio che la Commissione eserciti il potere decisionale finale e che il Comitato ETS svolga funzioni preparatorie e comunicative.

• artt. 4, 24 e 25 d.lgs. 9 giugno 2020, n. 47

  Il Comitato ETS è l'autorità nazionale competente; determina e propone l'assegnazione delle quote, trasmette alla Commissione l'elenco degli impianti e delibera l'assegnazione finale secondo le norme unionali.

  Le norme nazionali riproducono sostanzialmente la disciplina unionale e definiscono le competenze del Comitato ETS nel procedimento di assegnazione.

• art. 50-ter, paragrafi 1, 2 e 3, Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

  Il Tribunale è competente per le domande pregiudiziali relative, tra l'altro, al sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra; la Corte conserva la competenza per questioni indipendenti di diritto primario, principi generali o Carta.

  Il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte la valutazione sull'eventuale trasmissione del rinvio al Tribunale dell'Unione europea.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Il processo è sospeso quando la decisione dipende dalla risoluzione di una controversia pregiudiziale.

  È la base normativa della sospensione del giudizio nelle more della pronuncia pregiudiziale.

Massime di principio

• Nell'ambito di un procedimento amministrativo misto disciplinato dal diritto dell'Unione, quando l'autorità nazionale svolge funzioni preparatorie e l'istituzione europea esercita il potere decisionale finale, gli atti nazionali preparatori possono essere sottratti al controllo autonomo del giudice nazionale; la legittimità dell'intero processo decisionale deve essere verificata, in linea di principio, dal giudice dell'Unione competente a conoscere dell'atto finale.
• Un atto dell'istituzione europea può essere autonomamente impugnabile ai sensi dell'art. 263 TFUE quando produce effetti giuridici nei confronti di terzi e riguarda direttamente e individualmente il ricorrente, anche se è comunicato mediante strumenti elettronici o modelli informatici anziché attraverso un documento formalmente denominato decisione; la forma della comunicazione può rilevare per la validità dell'atto, ma non esclude necessariamente la sua impugnabilità.
• Nel sistema ETS, la decisione della Commissione di rifiutare l'inclusione di un impianto nell'elenco dei beneficiari di quote gratuite può assumere rilievo decisorio, poiché impedisce allo Stato membro di assegnare quote a titolo gratuito e può vincolare l'autorità nazionale nella successiva deliberazione.
• L'eccezione al divieto di assegnazione gratuita previsto per gli impianti di produzione di elettricità in favore della cogenerazione ad alto rendimento richiede di chiarire se la cogenerazione debba essere direttamente collegata al singolo impianto o sotto-impianto per il quale è richiesta l'assegnazione; tale requisito non può essere presunto in via definitiva senza un'interpretazione del diritto dell'Unione.

Come è indicizzato