Sentenza n. 299/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione, in riassunzione dopo la declaratoria di incompetenza del TAR Lazio, ha chiesto la condanna solidale del Ministero e dell’ANPAL al risarcimento di euro 1.211.299,53, oltre al danno all’immagine, per l’illegittima interruzione dell’erogazione del finanziamento relativo a un progetto formativo approvato nel 1996 nell’ambito dell’iniziativa comunitaria Occupazione – Horizon Handicap. Ha dedotto che l’amministrazione avrebbe illegittimamente arrestato il finanziamento e impedito la prosecuzione delle attività, in violazione delle precedenti pronunce giurisdizionali e dell’art. 52, par. 5, del regolamento CE n. 1260/1999, che avrebbe fatto salve le operazioni o i programmi sospesi per motivi giudiziari. La ricorrente ha inoltre sostenuto che la nota ANPAL del 28 settembre 2022, con cui era stata definitivamente esclusa la prosecuzione del progetto, fosse illegittima. L’amministrazione ha eccepito l’inammissibilità dell’azione per omesso previo annullamento della nota, per mancata proposizione nel giudizio di ottemperanza, per tardività ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a. e per violazione del ne bis in idem. Nel merito, ha contestato la sussistenza del danno, del nesso causale e della colpa, rilevando che la sospensione del finanziamento non avrebbe impedito all’associazione di proseguire le attività con risorse proprie.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, compensando integralmente le spese. Ha anzitutto escluso l’inammissibilità dell’azione risarcitoria per mancato previo annullamento della nota ANPAL, richiamando il superamento della pregiudiziale amministrativa da parte dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e ritenendo tempestiva l’azione, poiché il danno si sarebbe perfezionato con la nota del 28 settembre 2022 che aveva definitivamente escluso la prosecuzione del progetto. Ha escluso anche la preclusione derivante dal ne bis in idem, rilevando che rispetto alla precedente domanda risarcitoria si erano verificate sopravvenienze fattuali e processuali, tra cui la dichiarazione di chiusura del programma, l’annullamento giurisdizionale della nota ministeriale del 2013 e la successiva reiterazione della determinazione negativa. Ha tuttavia ritenuto fondata l’eccezione secondo cui, prospettando anche l’elusione del giudicato, la domanda avrebbe dovuto essere proposta nel giudizio di ottemperanza ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a.; tale rilievo non è stato considerato assorbente. Nel merito, il giudice ha escluso che l’annullamento di precedenti atti amministrativi producesse automaticamente il diritto al risarcimento. La ricorrente avrebbe dovuto provare la spettanza del bene della vita, il nesso causale tra l’operato amministrativo e la perdita della quota residua di finanziamento, il nesso tra tale perdita e i danni patrimoniali dedotti, nonché la congruità dei costi rendicontati. Tale prova non è stata fornita. Le precedenti sentenze avevano lasciato impregiudicata la verifica, da parte dell’amministrazione e, se necessario, della Commissione europea, della perdurante finanziabilità del progetto; non avevano quindi accertato la spettanza certa del finanziamento residuo. La ricorrente non ha dimostrato che la Commissione europea avrebbe potuto esprimersi favorevolmente, che vi fossero risorse disponibili, che la sospensione del finanziamento avesse impedito la prosecuzione delle attività o che i costi sostenuti fossero congrui. Il TAR ha inoltre ritenuto che l’associazione avrebbe potuto proseguire il progetto con risorse proprie, in attesa della verifica finale, e che il suo abbandono delle attività integrasse concorso colposo nella produzione del danno ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c. Infine, ha escluso che la clausola di salvaguardia dell’art. 52, par. 5, del regolamento CE n. 1260/1999 fosse applicabile, richiamando il precedente secondo cui la sospensione per motivi giudiziari prevista dalla norma riguarda una sospensione derivante da provvedimenti interni e non da un provvedimento amministrativo di sospensione del progetto. La domanda risarcitoria è stata quindi respinta per insussistenza, in particolare, del nesso causale tra la condotta amministrativa e i pregiudizi lamentati.

Norme richiamate

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo

  La norma supera la pregiudiziale amministrativa, consentendo l’azione risarcitoria autonoma, ma la sottopone al termine decadenziale di 120 giorni e impone di considerare il comportamento complessivo delle parti e le misure diligenti che avrebbero potuto evitare il danno.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione

  La domanda risarcitoria connessa alla violazione o elusione del giudicato deve essere proposta nel giudizio di ottemperanza.

• art. 52, par. 5, regolamento CE n. 1260/1999

  salvi operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta applicabile a una sospensione disposta con provvedimento amministrativo, in quanto riferita a una sospensione derivante da provvedimenti interni e non giurisdizionali.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati; ciò impedisce di accertare direttamente, in sede risarcitoria, la spettanza di un finanziamento la cui riconoscibilità richiede una preventiva valutazione amministrativa.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  La parte che agisce per il risarcimento deve fornire la prova dei fatti posti a fondamento della domanda, inclusi la spettanza del bene della vita, il nesso causale e l’entità del pregiudizio.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza

  Il danno evitabile mediante una condotta diligente del danneggiato non è risarcibile; il comportamento omissivo del beneficiario può interrompere o ridurre il nesso causale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’amministrazione deve motivare specificamente la decisione di arrestare definitivamente un programma, soprattutto quando una precedente pronuncia giurisdizionale impone una nuova valutazione delle ragioni ostative.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare la spettanza certa del bene della vita, l’ingiustizia del danno, il nesso causale tra illecito e perdita del bene, il nesso tra tale perdita e il danno-conseguenza e la colpa dell’amministrazione.
• Quando l’annullamento riguarda vizi procedimentali o formali e lascia all’amministrazione il potere di rinnovare il procedimento, esso non accerta necessariamente la spettanza del bene della vita e non costituisce, da solo, titolo sufficiente per il risarcimento.
• L’azione risarcitoria autonoma è ammissibile senza previo annullamento dell’atto lesivo, ma il ricorrente deve rispettare il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. e sopportare l’onere di provare tutti gli elementi della responsabilità amministrativa.
• Quando il danno prospettato deriva dalla violazione o elusione di un giudicato, la relativa domanda risarcitoria deve essere proposta nel giudizio di ottemperanza ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., anziché mediante autonoma azione risarcitoria ordinaria.
• Il giudice amministrativo non può accertare direttamente la spettanza di un finanziamento quando tale spettanza dipende da una valutazione amministrativa non ancora compiuta, eventualmente subordinata all’interlocuzione con istituzioni dell’Unione europea; in tal caso il ricorrente deve dimostrare, in sede risarcitoria, che il bene della vita era concretamente conseguibile.
• Ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., il danno non è risarcibile quando il danneggiato avrebbe potuto evitarlo con l’ordinaria diligenza, anche proseguendo l’attività finanziata con risorse proprie qualora tale condotta fosse concretamente esigibile e idonea a scongiurare il pregiudizio.

Come è indicizzato