Sentenza n. 1154/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha impugnato la delibera regionale di determinazione dei tetti di spesa per le strutture private accreditate di assistenza specialistica ambulatoriale, deducendo: illogicità e irragionevolezza, nonché violazione degli artt. 8-bis, comma 2, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992, degli artt. 3 e 36 Cost., per avere la Regione consolidato le posizioni delle strutture con maggiore fatturato storico senza applicare adeguatamente criteri premiali, concorrenziali e collegati al fabbisogno epidemiologico; illogicità e difetto di motivazione del taglio del 4% del budget 2024 rispetto al 2023, in particolare per le strutture di classe D, a fronte del mantenimento del budget per le prestazioni PET/TC; erroneità della valutazione regionale circa la corrispondenza dei volumi assegnati al fabbisogno di prestazioni risultante dagli atti programmatori regionali e commissariali; illegittimità della clausola di salvaguardia, ritenuta lesiva del diritto di difesa; invalidità derivata della delibera per i vizi delle precedenti delibere regionali n. 599/2021 e n. 215/2022. La ricorrente ha inoltre chiesto un ripensamento dell'orientamento giurisprudenziale favorevole alla clausola, sostenendo che il miglioramento della situazione finanziaria regionale non ne giustificasse più l'applicazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le censure relative ai tetti di spesa. La struttura aveva sottoscritto il contratto contenente la clausola di salvaguardia, con la quale accettava espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni e impugnazioni già intraprese o proponibili contro gli atti adottati o conoscibili, aventi effetti limitati all'annualità regolata dal contratto. Secondo il TAR, tale sottoscrizione integra un comportamento univoco di acquiescenza e determina il venir meno della legittimazione a impugnare gli atti gravati. La Sezione ha confermato l'orientamento del Consiglio di Stato sulla legittimità della clausola, pur dando atto del contrario orientamento espresso dal CGARS con la sentenza n. 650/2025. Ha escluso la nullità per violazione dell'art. 1462 c.c., ritenendo non pacifico che l'annullamento della delibera sui tetti determini la nullità del contratto e affermando che, secondo l'opinione preferibile, ne deriverebbe eventualmente l'inefficacia; ha inoltre dubitato dell'applicabilità dell'art. 1462 c.c., poiché la struttura può esigere dal paziente il prezzo integrale dopo l'esaurimento del budget. Ha escluso anche l'indeterminatezza dell'oggetto, poiché la clausola individua sufficientemente gli atti cui si riferisce e circoscrive la rinuncia all'annualità contrattuale. Non ha ravvisato violazioni degli artt. 24 e 113 Cost. né sviamento di potere: la clausola persegue la sostenibilità della spesa sanitaria e il rispetto dei vincoli derivanti dal piano di rientro, senza impedire il controllo giurisdizionale. La clausola è stata ritenuta applicabile anche agli atti impugnati, in forza del principio tempus regit actum, poiché la Regione era ancora soggetta al piano di rientro. La ricorrente è stata condannata a rifondere all'ASL Benevento 1.500 euro, oltre accessori e contributo unificato se versato; nulla sulle spese nei confronti della Regione non costituita.

Norme richiamate

• art. 8-bis, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai criteri di organizzazione e concorrenza nell'erogazione delle prestazioni sanitarie; il giudice non ne esamina il merito a causa dell'inammissibilità.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla ricorrente con riferimento alla disciplina dei rapporti contrattuali e dei limiti di spesa delle strutture accreditate; il giudice non esamina le relative censure.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha dato avviso alle parti della possibile declaratoria di inammissibilità e ha deciso il ricorso su tale questione.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR esclude che la clausola di salvaguardia sia nulla per violazione della disciplina del solve et repete, anche perché l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto non determina necessariamente la nullità del contratto e la struttura può far valere il prezzo integrale dopo l'esaurimento del budget.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola non viola il diritto di difesa e il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché l'operatore ha potuto impugnare l'atto amministrativo e la clausola opera come effetto negoziale di acquiescenza conseguente alla sottoscrizione.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato nel confronto con l'orientamento del Consiglio di Stato secondo cui, anche qualificando il rapporto come accordo integrativo o sostitutivo, le parti operano in condizioni tendenzialmente paritetiche e l'operatore non può contestare l'illegittimità dell'atto alla cui definizione ha contribuito.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia con accettazione dei tetti di spesa e rinuncia alle impugnazioni degli atti adottati o conoscibili, riferiti all'annualità contrattuale, integra un comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura della legittimazione a impugnare tali atti.
• Una clausola di salvaguardia nei contratti tra amministrazione sanitaria e strutture private accreditate è sufficientemente determinata quando individua gli atti relativi alla determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e quelli collegati o presupposti, limitando la rinuncia agli effetti temporalmente circoscritti all'annualità regolata dal contratto.
• La clausola di salvaguardia non viola gli artt. 24 e 113 Cost. quando non impedisce in assoluto l'accesso al giudice, ma costituisce l'effetto negoziale della volontaria adesione dell'operatore alle condizioni economiche e programmatorie necessarie a garantire la sostenibilità della spesa sanitaria.
• La clausola di salvaguardia non è nulla per violazione dell'art. 1462 c.c. se l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto non comporta necessariamente la nullità del contratto di convenzionamento e l'operatore può comunque pretendere dal paziente il prezzo integrale della prestazione una volta esaurito il budget.
• La legittimità della clausola di salvaguardia va valutata in rapporto alla situazione esistente al momento dell'adozione degli atti impugnati: finché la Regione è sottoposta a piano di rientro, la clausola può essere applicata in funzione del contenimento della spesa sanitaria e della salvaguardia dell'equilibrio finanziario del sistema.

Come è indicizzato