Sentenza n. 4111/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, terza classificata e precedente gestore del servizio, ha impugnato l'aggiudicazione, gli atti della procedura e, con motivi aggiunti, il verbale del RUP relativo alla permanenza dei requisiti di ordine generale dell'aggiudicataria. Ha dedotto, tra l'altro, l'illegittimità della clausola della lettera d'invito che subordinava la verifica di anomalia al solo ribasso dei costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante; la mancata verifica di anomalia delle offerte prima e seconda classificate, che non avrebbero considerato i costi della manodopera relativi alle opere edili e impiantistiche; la tardiva riapertura dei termini per il sopralluogo; il difetto dei requisiti relativi alla certificazione dei dispositivi medici; la non conformità delle offerte tecniche al capitolato e l'erronea attribuzione dei punteggi; nonché la violazione degli obblighi dichiarativi e il difetto di istruttoria nella valutazione di un procedimento penale riguardante esponenti dell'aggiudicataria e delle misure di self cleaning. L'aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale, sostenendo l'ambiguità della lex specialis e l'anomalia dell'offerta della ricorrente principale. La stazione appaltante ha eccepito il difetto di interesse, la mancata impugnazione di atti intermedi e l'impossibilità per una terza classificata di superare la prova di resistenza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l'istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., perché già azionata in precedenti giudizi, prendendo atto anche della sopravvenuta carenza di interesse. Ha respinto l'eccezione di carenza di interesse della ricorrente, ritenendo impugnati gli atti rilevanti e riconoscendo l'interesse della terza classificata a contestare anche l'offerta della seconda classificata e vizi potenzialmente caducanti l'intera gara. Ha accolto le censure sull'anomalia: la clausola della lettera d'invito che attivava la verifica soltanto in caso di ribasso del costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante viola gli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, perché riduce il controllo alla sola manodopera e a una stima peraltro incompleta, mentre la verifica deve riguardare la complessiva congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta. Ha inoltre rilevato che le prime due classificate non avevano considerato i costi della manodopera relativi alle opere edili e impiantistiche, elemento che doveva essere valutato prima dell'aggiudicazione. La stazione appaltante dovrà quindi rinnovare la verifica di anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria e, se necessario, della seconda classificata, nonché verificare l'incidenza dell'omessa indicazione dei costi sui minimi salariali o sull'anomalia dell'offerta. Il TAR non ha annullato direttamente l'aggiudicazione, perché il potere di verifica non era ancora stato esercitato e l'art. 34, comma 2, c.p.a. impediva una pronuncia su fasi successive non ancora definite. Ha respinto il ricorso incidentale: la lex specialis non era ambigua e l'asserita anomalia dell'offerta della ricorrente principale non era provata da elementi oggettivi e univoci. Ha respinto le censure sul sopralluogo, ritenendo ragionevole il differimento dei termini, giustificato dall'incertezza della disciplina e dal favor partecipationis; ha respinto quelle sui requisiti relativi ai dispositivi medici, poiché l'aggiudicataria aveva prodotto la documentazione richiesta e assunto l'impegno a conseguire la certificazione necessaria al momento della stipula; ha dichiarato inammissibili le censure sulle offerte tecniche e sui punteggi, in quanto dirette a sollecitare un sindacato sostitutivo sulle valutazioni tecnico-discrezionali della commissione. Ha inoltre accolto il quinto ricorso per motivi aggiunti e annullato il verbale del RUP del 18 febbraio 2026, rilevando un difetto di istruttoria nella valutazione dell'integrità e affidabilità dell'aggiudicataria: la comunicazione societaria aveva rappresentato solo parzialmente il procedimento penale e omesso informazioni essenziali sulle misure cautelari personali e sulle contestazioni, sicché il RUP non aveva acquisito gli elementi necessari per una valutazione effettiva delle misure di self cleaning. La stazione appaltante dovrà rinnovare anche la verifica dei requisiti di ordine generale. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 72 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura ristretta utilizzata per l'affidamento.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte che appaiano anormalmente basse sulla base di elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9.

  I costi della manodopera sono uno degli elementi della valutazione di anomalia, ma non possono costituire il criterio esclusivo per attivarla; l'obbligo dichiarativo riguarda tutti i costi della manodopera necessari all'esecuzione dell'appalto.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Impone ai concorrenti di indicare nell'offerta i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali della sicurezza; l'obbligo riguarda integralmente i costi effettivi necessari all'esecuzione, inclusi quelli relativi alle opere comprese nell'appalto.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia deve riguardare la complessiva sostenibilità dell'offerta e deve considerare anche l'eventuale sottostima dei costi della manodopera e il rispetto dei minimi salariali.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Le tabelle ministeriali dei costi della manodopera costituiscono il parametro per verificare il rispetto dei minimi salariali inderogabili.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  Rileva nella verifica dei requisiti di ordine generale e dell'integrità dell'operatore economico.

• art. 95 d.lgs. 36/2023

  Rileva nella valutazione delle cause di esclusione non automatiche e dell'affidabilità dell'operatore economico.

• art. 96 d.lgs. 36/2023

  Disciplina gli obblighi informativi e le misure di self cleaning rilevanti per la verifica dei requisiti di ordine generale.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  Rileva per la valutazione dell'illecito professionale e dell'affidabilità dell'operatore economico.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Preclude al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; perciò, in assenza della verifica di anomalia, non è stato disposto l'annullamento diretto dell'aggiudicazione.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la proposizione dell'istanza di accesso nel giudizio; nel caso concreto l'istanza è stata dichiarata inammissibile perché già azionata in precedenti giudizi.

• art. 82 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato nel ricorso incidentale in relazione ai principi di chiarezza e certezza della lex specialis, ma il TAR ha escluso l'ambiguità della disciplina di gara.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il richiamo all'affidamento derivante dalla struttura della lex specialis non ha impedito di ritenere comunque operante l'obbligo legale di indicazione integrale dei costi della manodopera.

• art. 22 Regolamento (UE) 2017/745

  È stato richiamato dalla lex specialis quale requisito di certificazione dei dispositivi medici, conseguibile entro la stipula del contratto.

• Regolamento (UE) 2023/607

  Prevede il regime transitorio della certificazione dei dispositivi medici, richiamato dalla lex specialis come disciplina equivalente.

Massime di principio

• La verifica di anomalia prevista dagli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023 deve riguardare la complessiva congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta; una clausola di gara che ne subordini l'attivazione esclusivamente al ribasso del costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante è illegittima, soprattutto quando tale stima sia parziale e non rappresentativa dell'intero oggetto contrattuale.
• L'obbligo dichiarativo di indicazione dei costi della manodopera ex art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 riguarda tutti i costi effettivamente necessari all'esecuzione dell'appalto, compresi quelli relativi alle opere edili e impiantistiche comprese in un contratto misto, anche se la lex specialis non li disciplina espressamente o contiene indicazioni incomplete, operando l'eterointegrazione della legge di gara.
• La verifica della congruità dei costi della manodopera deve essere svolta prima dell'aggiudicazione e non può essere rinviata alla fase progettuale o esecutiva; l'omessa considerazione di costi relativi a prestazioni comprese nell'appalto impone alla stazione appaltante di attivare il procedimento di verifica di anomalia e di valutare anche il rispetto dei minimi salariali inderogabili.
• La collocazione al terzo posto non esclude automaticamente l'interesse a ricorrere quando il concorrente contesti puntualmente anche l'offerta della seconda classificata o deduca vizi che, se accolti, comporterebbero la caducazione dell'intera gara, consentendo lo scorrimento della graduatoria o la riedizione della procedura.
• Nel valutare l'integrità e l'affidabilità professionale di un concorrente a fronte di un procedimento penale riguardante soggetti apicali, la stazione appaltante deve acquisire e considerare tutte le informazioni rilevanti, comprese le contestazioni dell'autorità giudiziaria e le misure cautelari adottate; una comunicazione parziale dell'operatore e una valutazione fondata solo su di essa integrano difetto di istruttoria e viziano il giudizio sulle misure di self cleaning.
• Le valutazioni della commissione giudicatrice sulle offerte tecniche e sull'attribuzione dei punteggi rientrano nella discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore macroscopico; non è ammissibile una domanda volta a ottenere una rivalutazione comparativa delle offerte.

Come è indicizzato