Sentenza n. 171/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di autorizzazione unica per un impianto di produzione di biometano, deducendo violazione della disciplina sulle fonti rinnovabili, delle regole sulle misure compensative e dei principi di massima diffusione delle FER, proporzionalità, buon andamento, leale collaborazione e correttezza. In particolare, ha sostenuto che il diniego fosse fondato su pretese economiche e patrimoniali dei Comuni, relative alla manutenzione di via D’Este e alla monetizzazione delle dotazioni territoriali, erroneamente qualificate come condizioni ostative. Ha contestato che le opere viarie fossero state poste a carico della proponente, ritenendo che la manutenzione della strada comunale spettasse al Comune e che tali opere non fossero né opere connesse né misure compensative ammissibili. Ha inoltre sostenuto che le dotazioni territoriali non fossero dovute per un impianto FER, anche in ragione dell’esonero dal contributo di costruzione previsto dall’art. 17, comma 3, lett. e), d.P.R. 380/2001, sollevando subordinatamente questione di legittimità costituzionale della disciplina regionale. Ulteriori censure hanno riguardato la possibilità per l’autorizzazione unica di operare in variante agli strumenti urbanistici, l’asserita gestione erronea del dissenso comunale e la violazione del criterio delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi, che secondo la ricorrente avrebbe attribuito rilievo decisivo ai soli pareri negativi dei Comuni di Gualtieri e Poviglio.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso, anzitutto, che gli interventi di adeguamento e manutenzione di via D’Este e le dotazioni territoriali costituiscano misure compensative soggette alla disciplina dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e del D.M. 10 settembre 2010. La strada è stata ritenuta infrastruttura essenziale e funzionale all’impianto, essendo l’unica via di accesso e dovendo sopportare il rilevante traffico di mezzi pesanti generato dall’attività; pertanto, gli interventi necessari alla sua sistemazione e manutenzione fanno parte del progetto e competono alla proponente. Le dotazioni territoriali sono state invece ricondotte agli obblighi urbanistici propri dell’intervento edilizio, distinti dalle misure compensative e dal contributo di costruzione. L’esonero dal contributo di costruzione per gli impianti FER non esclude, quindi, l’obbligo di reperire, cedere o monetizzare le dotazioni territoriali previste dalla disciplina regionale e dal RUE comunale. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché tali obblighi perseguono finalità di governo del territorio, contenimento del consumo di suolo e qualità urbana ed ecologico-ambientale, senza contraddire il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Il TAR ha poi ritenuto legittimo il diniego fondato sulle criticità strutturali e funzionali della viabilità e sulla mancata definizione delle dotazioni territoriali, dello schema convenzionale e delle garanzie economiche per la manutenzione e la dismissione dell’impianto. Ha escluso che l’autorizzazione unica potesse superare tali carenze mediante variante urbanistica, trattandosi non di una mera incompatibilità urbanistica superabile in via automatica, ma di deficit sostanziali del progetto che impedivano l’autorizzabilità dell’intervento nel suo complesso. Quanto alla conferenza di servizi, il Collegio ha affermato che il criterio delle posizioni prevalenti non opera secondo un rigido criterio quantitativo o maggioritario, ma richiede una valutazione qualitativa della rilevanza degli interessi e del dissenso espresso. Nel caso concreto, i pareri dei Comuni erano autonomamente idonei a sorreggere il diniego perché riguardavano elementi strutturali e funzionali essenziali, non mere pretese economiche o compensative. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori in favore di ARPAE e in € 3.000,00 oltre accessori in favore del Comune di Gualtieri.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L’autorizzazione unica comprende il progetto dell’impianto, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili; le opere viarie necessarie all’accessibilità e alla funzionalità dell’impianto non costituiscono misure compensative quando sono strutturalmente e funzionalmente parte del progetto.

• D.M. 10 settembre 2010, Allegato 2

  le eventuali misure di compensazione ambientale e territoriale definite nel rispetto dei criteri di cui alle lettere precedenti non può comunque essere superiore al 3 per cento dei proventi, comprensivi degli incentivi vigenti, derivanti dalla valorizzazione dell'energia elettrica prodotta annualmente dall'impianto

  Il limite del 3 per cento riguarda le misure compensative ambientali e territoriali; non si applica alle opere viarie indispensabili per l’impianto né alle dotazioni territoriali urbanistiche.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti

  La prevalenza nella conferenza di servizi non è determinata da un criterio maggioritario rigido o meramente quantitativo, ma da una valutazione qualitativa e motivata della rilevanza sostanziale delle posizioni espresse.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto consente al proponente di presentare osservazioni; nel caso concreto le osservazioni non sono state ritenute idonee a superare le criticità tecniche, economiche e urbanistiche evidenziate.

• art. 17, comma 3, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione non è dovuto: (...) e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all'uso razionale dell'energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell'assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale

  L’esonero dal contributo di costruzione per gli impianti FER non elimina gli autonomi obblighi urbanistici relativi alle dotazioni territoriali.

• art. 1.5.1 Allegato A deliberazione Assemblea legislativa Emilia-Romagna n. 186/2018

  Gli interventi diretti alla realizzazione di nuovi insediamenti comportano l’obbligo del soggetto attuatore di reperire e cedere le aree per le dotazioni territoriali, realizzare le infrastrutture di servizio e adempiere agli ulteriori obblighi urbanistici previsti.

• art. 18.2 RUE del Comune di Gualtieri

  I soggetti attuatori degli interventi previsti dagli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, concorrono alla realizzazione delle dotazioni territoriali correlate agli stessi, nelle forme e nei limiti previsti dal RUE e dalla vigente legislazione in materia di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

  Il RUE fonda l’obbligo di concorrere alla realizzazione delle dotazioni territoriali correlate all’intervento.

• art. 19 Atto di coordinamento tecnico sulle dotazioni territoriali, deliberazione Giunta regionale Emilia-Romagna n. 110/2021

  Le dotazioni territoriali sono distinte dalle misure compensative e comprendono spazi, opere, impianti, interventi e servizi funzionali alla qualità urbana, alla sostenibilità ambientale e alle infrastrutture degli insediamenti.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La conferenza decisoria consente di assumere la decisione finale sulla base delle posizioni prevalenti, con valutazione concreta della rilevanza degli interessi e dei dissensi espressi.

Massime di principio

• Le opere di adeguamento e manutenzione della viabilità pubblica che costituiscono l’unico accesso a un impianto FER e risultano necessarie per sostenerne il traffico e garantirne la sicurezza sono opere connesse o infrastrutture indispensabili dell’impianto; pertanto, devono essere previste e adeguatamente garantite dal proponente nell’ambito dell’autorizzazione unica e non possono essere qualificate come mere misure compensative.
• Le dotazioni territoriali previste dalla disciplina urbanistica regionale e comunale sono obblighi autonomi rispetto alle misure compensative ambientali e territoriali e al contributo di costruzione. L’esonero dal contributo di costruzione previsto per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili non esclude l’obbligo di reperire, cedere o monetizzare le dotazioni territoriali correlate all’intervento.
• Il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili non impedisce alla disciplina urbanistica di imporre dotazioni territoriali funzionali al governo del territorio, alla qualità urbana ed ecologico-ambientale e al contenimento del consumo di suolo, purché tali obblighi non si traducano in una limitazione irragionevole della realizzazione degli impianti FER.
• Nella conferenza di servizi, il criterio delle posizioni prevalenti non coincide con un criterio maggioritario quantitativo: la prevalenza deve essere apprezzata qualitativamente, considerando la rilevanza sostanziale degli interessi tutelati e la natura del dissenso. Posizioni negative relative a carenze strutturali e funzionali essenziali del progetto possono prevalere e sorreggere autonomamente il diniego.
• L’autorizzazione unica per un impianto FER non consente di superare automaticamente carenze sostanziali del progetto, quali l’assenza di una viabilità adeguata e sicura, la mancata previsione di garanzie per la manutenzione e la dismissione e l’inadempimento degli obblighi relativi alle dotazioni territoriali, anche se l’autorizzazione ha efficacia di variante urbanistica.

Come è indicizzato