Sentenza n. 789/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’annullamento della determinazione n. 161 del 28 luglio 2025, con cui il Comune di Arcola ha concluso negativamente la conferenza di servizi relativa alla realizzazione, nell’ambito del Piano Italia 5G, di una stazione radio base multigestore con palo flangiato alto 28 metri e platea in calcestruzzo armato. Il diniego è stato fondato sui pareri della Soprintendenza, secondo cui l’intervento avrebbe compromesso i rapporti figurativi consolidati del paesaggio, interferito con visuali panoramiche accessibili al pubblico e comportato un impatto non adeguatamente mitigato. La ricorrente ha dedotto: 1) falsa applicazione dell’art. 49-bis delle N.T.A. del P.T.C.P. ligure e violazione dell’art. 43 d.lgs. 259/2003, sostenendo che le stazioni radio base, assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, non sarebbero vietate dalla disciplina paesaggistica; 2) violazione dell’art. 3-quater d.lgs. 152/2006 e dell’art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990, per mancata indicazione di prescrizioni e misure mitigatrici; 3) violazione dell’art. 48, comma 5-quater, d.l. 77/2021, assumendo che il dissenso costruttivo non potesse consistere nell’indicazione di un sito alternativo; 4) ulteriore violazione della medesima disposizione, poiché il sito sarebbe stato tecnicamente necessario per la copertura di un’area a fallimento di mercato individuata dal Piano Italia 5G; 5) eccesso di potere per errore di fatto, in quanto la relazione paesaggistica avrebbe previsto opere di mitigazione; 6) violazione degli artt. 43 e 44 d.lgs. 259/2003, manifesta illogicità e falsa applicazione del d.m. 24 aprile 1985, sostenendo la necessità tecnica dell’altezza della stazione radio base; 7) eccesso di potere per mancata considerazione dell’interesse pubblico perseguito dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 novembre 2023 sul Piano 5G.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il P.T.C.P. ligure abbia anche natura di piano paesaggistico e che l’art. 49-bis delle relative N.T.A. costituisca parametro della compatibilità paesaggistica. L’assimilazione delle reti di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria, prevista dall’art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003, non esclude il divieto di ulteriori interventi di urbanizzazione previsto dall’art. 49-bis, comma 3, salvo che l’intervento sia strettamente connesso alla riqualificazione urbanistica e paesistica dell’insediamento o al superamento di situazioni di degrado. La mera esigenza radioelettrica di coprire un’area a fallimento di mercato non soddisfa tale requisito. La compatibilità urbanistica derivante dall’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria resta distinta dalla compatibilità paesaggistica. I motivi secondo, terzo e quarto sono stati respinti perché il dissenso costruttivo impone di indicare prescrizioni o misure mitigatrici soltanto quando esse possano rendere assentibile il progetto originario nel sito prescelto. L’inciso “ove possibile” riguarda la quantificazione dei costi, non l’obbligo di individuare prescrizioni; tuttavia tale obbligo non impone alla Soprintendenza di autorizzare un intervento strutturalmente incompatibile con i valori paesaggistici. Quando l’incompatibilità dipende dalla localizzazione e non da caratteristiche modificabili del progetto, l’indicazione di un sito alternativo costituisce un percorso conforme al dissenso costruttivo. È quindi legittimo suggerire l’utilizzo di tralicci esistenti, di aree già compromesse o di luoghi idonei a una maggiore mitigazione. Il quinto motivo è stato respinto perché, essendo la localizzazione in sé incompatibile con il contesto paesaggistico, nessuna misura di mitigazione del palo avrebbe potuto rendere assentibile l’intervento nel sito indicato. Il sesto motivo è stato respinto: la necessità tecnica di utilizzare strutture alte non dimostra l’illegittimità del diniego, ma evidenzia piuttosto che la scelta del sito avrebbe dovuto essere preceduta da un’adeguata analisi del contesto paesaggistico. Il settimo motivo è stato respinto perché le Soprintendenze avevano considerato il Piano Italia 5G e la procedura speciale PNRR, ma avevano ritenuto, con valutazione tecnico-discrezionale immune da manifesta illogicità, prevalente la tutela paesaggistica nel sito concreto. La direttiva sul Piano 5G non impone di ridurre la soglia di tutela paesaggistica né di individuare comunque una soluzione assentibile. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese, oltre accessori, in favore del Comune; le spese nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Cultura sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 49-bis N.T.A. P.T.C.P. Regione Liguria

  Non sono consentiti ulteriori interventi di nuova edificazione e di urbanizzazione se non in misura strettamente connessa alla migliore riqualificazione urbanistica e paesistica dell’insediamento esistente o comunque finalizzati al superamento di singole situazioni di degrado urbanistico.

  La disposizione opera come parametro di compatibilità paesaggistica e vieta ulteriori interventi di urbanizzazione, comprese le stazioni radio base assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, salvo la stretta connessione con la riqualificazione urbanistica e paesistica o con il superamento di situazioni di degrado.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  L’assimilazione delle reti di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria rileva ai fini della compatibilità con le destinazioni urbanistiche, ma non esclude la distinta valutazione di compatibilità paesaggistica.

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  Le determinazioni delle amministrazioni coinvolte in sede conferenziale sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l'assenso, quantificando altresì, ove possibile, i relativi costi.

  L’obbligo di indicare prescrizioni e misure mitigatrici opera quando tali misure possano rendere assentibile il progetto nel sito prescelto; non impone l’assenso a un intervento strutturalmente incompatibile con i valori paesaggistici. L’indicazione di un sito alternativo è ammissibile quando l’incompatibilità dipenda dalla localizzazione.

• art. 48, comma 5-quater, d.l. 77/2021

  Le determinazioni di dissenso, ivi incluse quelle espresse dalle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della salute dei cittadini, non possono limitarsi a esprimere contrarietà alla realizzazione delle opere, ma devono, tenuto conto delle circostanze del caso concreto, indicare le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendono compatibile l'opera, quantificandone altresì i relativi costi.

  La disciplina speciale PNRR rafforza il dissenso costruttivo, ma non trasforma il parere della Soprintendenza in un atto necessariamente favorevole. Se la localizzazione è incompatibile con la normativa paesaggistica, il dissenso può indicare la ricerca di un sito alternativo.

• art. 3-quater d.lgs. 152/2006

  Il principio dello sviluppo sostenibile non comporta la prevalenza automatica dell’interesse infrastrutturale o radioelettrico sulla tutela paesaggistica.

• art. 9, comma 2, Cost.

  Il valore costituzionale della tutela del paesaggio impedisce di interpretare la disciplina del Piano 5G come imposizione di un’attenuazione preventiva della tutela paesaggistica.

• art. 38, comma 11, d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale disciplina del dissenso costruttivo riferita alle prescrizioni e alle misure necessarie a rendere possibile l’assenso al progetto presentato.

Massime di principio

• L’assimilazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria rileva ai fini della compatibilità con la destinazione urbanistica dell’area, ma non elimina né sostituisce la distinta valutazione di compatibilità paesaggistica.
• Quando la localizzazione di una stazione radio base risulta incompatibile con la disciplina paesaggistica, la mera esigenza di copertura radioelettrica o l’inserimento dell’intervento in un piano infrastrutturale pubblico non dimostrano la stretta connessione con la riqualificazione urbanistica e paesistica richiesta dalla normativa d’uso del territorio.
• Il dissenso costruttivo impone l’indicazione di prescrizioni e misure mitigatrici solo quando esse siano concretamente idonee a rendere assentibile il progetto originario nel sito prescelto; non impone all’autorità paesaggistica di individuare sempre una soluzione favorevole per un progetto sito-specifico strutturalmente incompatibile.
• Quando l’incompatibilità paesaggistica dipende dalla localizzazione e non da caratteristiche modificabili dell’opera, l’indicazione della ricerca di un sito alternativo, eventualmente mediante l’utilizzo di tralicci esistenti o di aree già compromesse, può costituire adempimento del dissenso costruttivo.
• La necessità tecnica di mantenere determinate caratteristiche dimensionali o di altezza di una stazione radio base non esonera il proponente dall’obbligo di una preventiva e adeguata valutazione del contesto paesaggistico e della scelta del sito.
• L’interesse pubblico alla realizzazione di infrastrutture del Piano 5G deve essere considerato dall’amministrazione, ma non impone alla Soprintendenza di ridurre la soglia di tutela paesaggistica o di autorizzare un intervento incompatibile con i valori paesaggistici del sito concreto.

Come è indicizzato