Sentenza n. 6589/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato istanze per una nuova concessione e per il mantenimento di un’occupazione di suolo pubblico emergenziale, destinata all’attività di somministrazione, anche sulla parte carrabile di via Sistina. Roma Capitale aveva dichiarato inammissibili o improcedibili le istanze e avviato la rimozione dell’occupazione, richiamando il divieto previsto dalla disciplina comunale sulle occupazioni di suolo pubblico, dal PGTU e dall’art. 20 del Codice della strada per le aree situate sulla viabilità principale. La società aveva impugnato il diniego, la circolare amministrativa presupposta, il PGTU e il regolamento viario, sostenendo l’illegittimità della classificazione di via Sistina come strada appartenente alla viabilità principale, nonché difetto di istruttoria, irragionevolezza, incoerenza con le direttive ministeriali e violazione della disciplina statale e comunale. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo viziata l’istruttoria e annullando il diniego e gli atti presupposti nella parte in cui la classificazione della strada comportava l’automatica esclusione dell’occupazione al di fuori del marciapiede. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, violazione delle direttive ministeriali del 12 aprile 1995, della disciplina comunale emergenziale e del PGTU, sostenendo che la classificazione viaria costituisce esercizio di discrezionalità tecnica fondato su valutazioni funzionali, trasportistiche e di sicurezza non sindacabili in assenza di errori macroscopici, travisamenti o manifesta irragionevolezza. La società ha inoltre eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta approvazione di un nuovo regolamento comunale che avrebbe ammesso alcune occupazioni sulle strade di tipo E, tra cui quelle interzonali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello. La sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento comunale non integra acquiescenza alla sentenza di primo grado né elimina l’interesse dell’amministrazione a contestare una pronuncia sfavorevole; inoltre, la legittimità dell’atto impugnato deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che il PGTU, adottato ai sensi dell’art. 36 del Codice della strada, svolga una funzione distinta da quella delle norme ministeriali sulle caratteristiche funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. La diversa configurazione e denominazione delle reti contenuta nel PGTU rispetto al decreto ministeriale del 5 novembre 2001 non dimostra, di per sé, alcun difetto di istruttoria, trattandosi anche di una semplificazione terminologica coerente con la diversa funzione pianificatoria del PGTU. È stata ritenuta legittima anche la riconduzione alla viabilità principale di più categorie di strade, comprese le strade interzonali, poiché il PGTU definisce la viabilità principale come l’insieme delle strade non locali e attribuisce alle strade interzonali le medesime funzioni delle strade di quartiere, pur con caratteristiche geometriche e livelli di servizio adattati alla situazione esistente. Tale classificazione non contrasta di per sé con le direttive ministeriali e non è manifestamente illogica o irragionevole. Non sono stati individuati elementi concreti incompatibili con l’inclusione di via Sistina nella viabilità principale. Di conseguenza, sono stati esclusi i vizi istruttori e motivazionali rilevati dal TAR, sia con riferimento alla classificazione generale sia con riferimento alla specifica classificazione di via Sistina. La sentenza di primo grado è stata riformata e sono stati respinti il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La classificazione delle strade urbane costituisce il riferimento per la distinzione tra le diverse categorie funzionali e per la relativa organizzazione della rete viaria.

• art. 13 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Attribuisce al Ministero la disciplina delle norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade e, separatamente, delle norme per la classificazione delle strade esistenti.

• art. 20 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  È richiamato quale base della disciplina delle occupazioni della sede stradale e dei limiti alle occupazioni commerciali incompatibili con la sicurezza della circolazione.

• art. 36 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Attribuisce agli enti competenti la pianificazione del traffico urbano e fonda il potere di classificare funzionalmente le strade nel PGTU, perseguendo il miglioramento della circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione dell’inquinamento e il risparmio energetico.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  La viabilità principale è caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione, mentre la viabilità locale soddisfa prevalentemente le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare.

  Le direttive non impediscono al PGTU di ricondurre alla viabilità principale categorie stradali diverse, incluse quelle interzonali, quando la classificazione rispetti la funzione prevalente della rete e non sia affetta da manifesta irragionevolezza.

• D.M. 5 novembre 2001

  Disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade; la sua diversa configurazione delle reti rispetto al PGTU non determina, da sola, illegittimità della classificazione pianificatoria comunale.

• D.A.C. n. 21/2015

  Approva il PGTU e il regolamento viario di Roma Capitale, includendo la classificazione funzionale delle strade e l’elenco dei toponimi appartenenti alla viabilità principale, tra cui via Sistina.

• D.A.C. n. 81/2020

  Disciplina la normativa emergenziale sulle occupazioni di suolo pubblico, facendo salve le prescrizioni del Codice della strada e quelle relative alla sicurezza della circolazione.

• art. 12 D.A.C. n. 21/2021

  Subordina le concessioni di occupazione di suolo pubblico al rispetto del Codice della strada e del PGTU e limita le nuove occupazioni sulle sedi stradali della viabilità principale.

Massime di principio

• Il PGTU, quale atto di pianificazione generale adottato ai sensi dell’art. 36 del Codice della strada, può classificare funzionalmente le strade urbane in base alle esigenze complessive di circolazione, sicurezza, mobilità, ambiente e organizzazione degli spazi urbani; tale classificazione rientra nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione ed è sindacabile solo in presenza di errori concreti, travisamenti, carenze istruttorie effettive o manifesta illogicità e irragionevolezza.
• La diversa denominazione o configurazione delle reti stradali contenuta in un PGTU rispetto a quella prevista dalla normativa ministeriale sulle caratteristiche funzionali e geometriche per la costruzione delle strade non determina, di per sé, un difetto di istruttoria o un contrasto normativo, quando la diversa sistemazione sia coerente con la distinta funzione pianificatoria del PGTU.
• La riconduzione di più categorie di strade, comprese le strade interzonali, alla nozione di viabilità principale non è di per sé illogica o irragionevole, purché la classificazione rispetti le funzioni sostanziali attribuite alla rete principale e distingua adeguatamente le strade locali, prevalentemente destinate alla mobilità pedonale e alla sosta.
• Le strade interzonali possono essere assimilate alle strade di quartiere e incluse nella viabilità principale anche se presentano caratteristiche geometriche o livelli di servizio inferiori, quando il piano le configuri come sottotipi adattati alla situazione esistente, mantenendone le funzioni urbanistiche e di traffico senza pregiudicare la sicurezza.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; la sopravvenienza di una disciplina diversa non rende automaticamente improcedibile l’appello proposto dall’amministrazione contro una sentenza sfavorevole e non integra, da sola, acquiescenza alla sentenza.

Come è indicizzato